Por Héctor GIULIANO
(18.2.2013).
Este trabajo tiene
por objeto explicar cómo y por qué la deuda pública es el principal factor
determinante del déficit fiscal argentino.
En el marco de la
nueva crisis de deuda que atraviesa hoy nuestro país este tema adquiere
especial importancia y es también el que explica las medidas extra-ordinarias
que está tomando la actual administración frente a la emergencia financiera -
derivada de la deuda - en materia monetaria, cambiaria y bancaria.
La presente nota se
demoró a la espera de los resultados presupuestarios del año 2012 pero los
mismos no han sido informados hasta la fecha por el gobierno Kirchner.
Mientras por lógica y
por técnica financiero-contable (válida para cualquier entidad económica) las
deudas con vencimiento en el ejercicio aparecen como parte del Pasivo a ser
atendido durante el año, en el presupuesto operativo del Estado tales
vencimientos no figuran integrando los Gastos Totales sino que se omiten.
Es decir, que esos
importes por vencimientos de capital no se computan como gasto del ejercicio
fiscal: sólo se toman en cuenta para ello los intereses a pagar, que están
dentro del Gasto Corriente, pero no el principal o capital de la deuda.
Ejemplo: este año –
2013 – el resultado previsto del ejercicio es de unos 600 M$ , producto de
629.200 M$ de Recursos menos 628.600 M$ de Gastos (totales en ambos casos).
Dentro de los gastos están los Intereses de la Deuda (55.600 M$ ≡ 11.000 MD) pero no los 186.100 M$ (≡ 36.500 MD) de
vencimientos de Capital.
Este procedimiento
genera una poco clara y muy discutible forma de presentación de la deuda
pública en la Ley
de Presupuesto anual que vota el Congreso.
El origen formal de
este problema – que se mantiene invariable hasta la fecha - deriva del
importante cambio producido en la metodología presupuestaria argentina a partir
de 1980 (Ministro de Economía Dr. José Martínez de Hoy y Secretario de Hacienda
Dr. Juan Alemann), que modificó sustancialmente la forma de presentación de los
datos inherentes al endeudamiento público.
Estos cambios fueron
luego formalizados con la Ley
24.156 de Administración Financiera del Estado (1992) y las modificaciones
consiguientes a la Ley
11.672 de Presupuesto, así como sus normas complementarias y reglamentarias.
Uno de los primeros
artículos de la Ley
de Presupuesto – el numero 4 - refleja siempre parte de esta forma de
presentación de los datos, que es el ABC de todo el desarrollo financiero del
ejercicio fiscal del Estado Central.
Allí siempre se
expone el cuadro de Resultado Financiero del ejercicio, donde residen dos
datos-clave del Presupuesto: el monto de los vencimientos de capital del año
(Aplicaciones por concepto de Amortización de Deuda) y los montos de deuda
nueva que se prevé asumir para cubrir el grueso de esos vencimientos y para
tomar deuda adicional (Fuentes Financieras por Endeudamiento Público).
Para el corriente año
– 2013 – está previsto así amortizaciones sobre vencimientos de deuda por
186.100 M$ (36.500 MD) y toma de nuevo endeudamiento por 247.700 M$ (48.600
MD), es decir, 61.600 M$ (12.100 MD) más.
Esto significa que la
totalidad de los vencimientos de capital que se producen en el ejercicio van a
ser refinanciados con nuevas deudas y que también se van a tomar obligaciones
adicionales.
En el primer caso –
refinanciaciones – se trata de operaciones de Administración de Pasivos, que
suponen novación de deuda con el mismo acreedor o refinanciación vía pagos a un
acreedor con fondos tomados de otro acreedor.
Como regla general el
gobierno está pagando a su vencimiento toda la deuda que cae correspondiente a
acreedores privados y organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, BID
y CAF); y lo hace fundamentalmente con fondos del Estado tomados del propio
Sector Público y con refinanciamiento continuo de préstamos de organismos
internacionales.
Es decir, que se
privilegia el pago de la deuda de terceros aumentando la Deuda intra-Estado.
Esto se expresa –
como hemos dicho - en el Cuadro de Resultado Financiero dentro del articulado
del Presupuesto y se desagrega en la cuenta Ahorro-Inversión-Financiamiento
(AIF), que figura dentro de las planillas anexas al mismo.
En el Presupuesto 2012
estaba previsto el vencimiento de deudas por capital de 40.100 MD y la contracción de nueva deuda por
51.800 MD, con lo que el stock de deuda aumenta 11.700 MD.
El año anterior –
2011 – se preveía por presupuesto que la deuda aumentaría unos 9.500 MD, como
producto de vencimientos de capital por 27.400 MD y toma de nueva deuda por
36.900; pero el aumento real de la deuda pública – según datos oficiales – fue
al final bastante mayor: de 14.600 MD.
Todavía no se conocen
los resultados fiscales del 2012 pero el presupuesto contemplaba el aumento de
los 11.700 MD citados. Y para el 2013 – también según presupuesto – la deuda
aumentaría otros 12.100 MD.
En consecuencia, no
es cierto que la Argentina
se esté des-endeudando: por el contrario, el ritmo de aumento de la deuda es
superior a los 10.000 MD por año.
PRESUPUESTO VERSUS
REALIDAD.
El gobierno Kirchner
confunde a la opinión pública diciendo que tiene Superávit Fiscal Primario y
soslayando que tiene Resultado Financiero negativo, es decir, Déficit Fiscal.
El superávit primario
es el resultado de las cuentas públicas producto de restar Ingresos menos
Gastos pero sin contar dentro de éstos últimos los gastos corrientes por el
pago de los intereses de la deuda.
Esto es, que el
resultado primario es un subtotal o total incompleto de las cuentas fiscales
del ejercicio.
Ejemplo: según la Ley de Presupuesto 2013 el
Resultado Primario sería de 56.200 M$, producto de Recursos Totales por 629.200
M$ menos 573.000 M$ de Gastos (628.600 M$ de gastos totales menos 55.600 M$ a
pagar por intereses de la deuda pública) ; mientras que el Resultado Financiero
es de sólo 600 M$ (exactamente 587 M$), producto de restar a los ingresos los
gastos totales de 628.600 M$.
En el año 2011, bajo
este mismo cuadro de exposición de los datos (que sigue la Metodología Internacional
del FMI, lo mismo que en la forma de mostrar los servicios de la deuda pública)
el Resultado Financiero estaba previsto positivo por unos 1.600 M$ pero en la
práctica resultó deficitario de 30.700 M$.
Para el año pasado
(2012) – cuyos datos finales, como hemos advertido al inicio, todavía no se
disponen al momento de redactar el presente trabajo – se prevé que, contra un
resultado financiero también originalmente positivo, de 1.500 M$, el déficit
real sea en cambio entre 55 y 60.000 M$.
Al momento de elevar
el Mensaje del Poder Ejecutivo al Congreso para el Presupuesto 2013 el gobierno
ya había ajustado las expectativas del ejercicio a un déficit de 34.200 M$, que
ahora pudiera ascender casi al doble de esa cifra.
Las dudas sobre los
resultados financieros finales se extienden también a los números del ejercicio
2013, en curso.
En función de estas
realidades cabe entonces observar tres cosas:
1. Que los desvíos entre Presupuesto y Ejecución
son relevantes en materia de rubros de Ingresos y Gastos pero especialmente en
materia de Resultados Financieros, que hoy muestran un fuerte déficit fiscal.
2. Que tales desvíos son crecientes y lo
hacen en mayor proporción cada año, de modo que la brecha contra las
estimaciones se va ampliando.
3. Que los servicios de la Deuda Pública son
factores determinantes en el aumento de estos déficits fiscales y, en
consecuencia, a mayor deuda mayor déficit.
Este último punto
está avalado por los propios datos presupuestarios oficiales, que muestran cómo
el ritmo de aumento de los servicios de la deuda es superior al ritmo de
aumento del gasto público general.
Ejemplo: para el año
2013 está previsto un aumento general del Gasto Público del orden del 16 %,
pero para el rubro de Intereses de la
Deuda – que están incluidos dentro de ese total – el aumento
es del 23.4 %.
El peso de las cifras
es lo suficientemente relevante en sí mismo.
En valores absolutos
– tomando para conversión el tipo de cambio previsto en cada ejercicio – el
peso de estos servicios es el siguiente:
- Los vencimientos de capital eran
27.400 MD en 2011, pasan a 40.100 MD en 2012 y se proyectan en 36.500 MD para
2013, 42.100 MD para 2014 y 49.100 MD para 2015.
- Los pagos de intereses eran 8.900 MD
en 2011, pasan a 10.200 MD en 2012 y se proyectan en 10.800 MD para 2013,
15.500 MD para 2014 y 18.600 MD para 2015.
El perfil de
vencimientos de estos servicios por capital e intereses de la deuda pública
(más del 60 % está en moneda extranjera) presenta así hoy una peligrosa
concentración de vencimientos a corto y mediano plazo.
Los medios de prensa
del establishment insisten en destacar el incremento del Gasto Público y su
incidencia como factor causal de Inflación y Déficit Fiscal pero omiten decir
que la deuda es el principal motivo de aumento de ese gasto.
EL DÉFICIT COMO
DEUDA.
El déficit
presupuestario se cubre con deuda pública, de modo que al ocultar o presentar
de forma engañosa el verdadero resultado fiscal se está enmascarando, en
realidad, el nivel real de aumento del endeudamiento del Estado.
La administración
Kirchner – como es público y notorio, y como el mismo gobierno lo proclama –
está batiendo récords de pago de servicios de la deuda aunque, cabe reiterarlo,
el stock de la deuda sigue creciendo y el objetivo de las autoridades sigue
siendo volver al mercado internacional de capitales para tomar más deuda, según
la Hoja de Ruta
del ex ministro de economía y hoy vicepresidente Boudou.
Como una suerte de
mecanismo de transición – hasta normalizar la deuda todavía en default con los
bonistas que no entraron en el Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005-2010
(holdouts) y arreglar la deuda con los países del Club de París - el gobierno
está utilizando como fuente de financiamiento la Deuda intra-Estado, esto es,
la toma de fondos que están a cargo del Estado para poder pagar servicios de la
deuda con terceros, entregando a cambio
títulos públicos a los principales entes oficiales, que devienen así sus prestamistas
y que reciben, en la práctica, títulos oficiales como “vales de caja” por el
retiro de ese dinero, aunque los mismos no tienen capacidad demostrada de
devolución o repago.
De este modo, la Tesorería está
“empapelando” a las agencias del propio Estado que asumen el rol de
prestamistas institucionales o estructurales del Fisco.
Con el agravante que
la mayor parte de esos fondos de la
Deuda intra-Estado no son propios del Fisco sino son dineros
administrados por el Estado y que tienen otros fines específicos, como el caso
de los fondos previsionales de la
ANSES , que es plata de los jubilados y aportantes, o las
reservas internacionales del BCRA, que son las divisas necesarias para afrontar
las necesidades de la Balanza
de Pagos.
El uso en gran escala
de estos fondos está provocando una grave distorsión en las Finanzas Públicas
como resultado de haber convertido agencias oficiales en prestamistas del
Estado.
Dentro de la larga
lista de organismos estatales que se encuentran hoy en esta condición – AFIP,
Lotería, FFRE, FFRH, SRT, INDER, AGP, IAF, PAMI – hay tres que cubren las
necesidades de financiamiento en forma determinante: el Banco Central (BCRA), la ANSES (a través del
FGS-Fondo de Garantía de Sustentabilidad) y el Banco Nación Argentina (BNA).
a) El BCRA tiene actualmente prestados al
Tesoro – al 31.1.2013 - unos 64.600 MD: 38.900 MD, por títulos públicos en
cartera dados a cambio de la entrega de reservas internacionales para el pago
de deuda externa, y 127.800 M$ (≡ 25.700 MD) por Adelantos Transitorios (AT),
dados para cubrir gasto público en general, que incluye el pago de deuda
pública.
Tanto para comprar
las divisas que se usan como reservas – y que luego se prestan al gobierno –
como para girarle los AT, el BCRA imprime dinero sin respaldo, que termina
presionando sobre la inflación.
La mayor parte de
estos fondos el BCRA los rescata a continuación o retrae del mercado colocando
títulos de corto y mediano plazo – Lebac/Nobac – para contraer parcialmente la Base Monetaria ; y
lo hace pagando en promedio el 15 % anual de interés.
De este modo, las
reservas del BCRA que se usan para pagar deuda del gobierno en la práctica se
están comprando con deuda. El gobierno paga así con esos fondos deuda con
terceros y le queda debiendo al Banco (vía Letras Intransferibles a 10 años de
plazo, que rinden bajo interés y no tienen capacidad probada de repago), por lo
que el stock de deuda total no varía aunque sí cambia su composición o estructura.
Pero el BCRA se queda
con el aumento de su deuda cuasi-fiscal por letras y notas colocadas en los
principales bancos locales.
De este modo el saldo
de la deuda pública del Tesoro no cambia pero crece la del BCRA.
b) El FGS de la ANSES sumaba al 30.9.2012 –
última información disponible – 227.500 M$, de los que un 62 % está prestado al
Estado.
Se trata de
obligaciones sin demostrada capacidad de repago por parte del Tesoro y que se
restan a los fondos prestables para proyectos productivos por parte de la ANSES y/o para destinos más
rentables del Sistema Previsional.
La administración
Kirchner privilegia así el uso de los fondos jubilatorios para el sostenimiento
de la deuda pública mientras dilata las actualizaciones de la población pasiva
y difiere sistemáticamente el cumplimiento de las sentencias por juicios contra
la ANSES.
c) El BNA, según cifras de Balance a
Octubre 2012 – última información disponible – tiene prestado al Estado unos
86.600 M$: 56.600 M$ por títulos y 30.000 M$ por créditos al Sector Público no
Financiero (Tesorería y/o Entes Oficiales).
Es aproximadamente el
60 % de su cartera de créditos, que totaliza unos 142.400 M$: 85.800 M$ del
total de préstamos del banco – dentro de los que están los 30.000 M$ al sector
público – más los 56.600 M$ de títulos.
Esta altísima
proporción de dinero del BNA prestado al Estado desvirtúa en gran medida la
finalidad del banco, cuya Carta Orgánica fue modificada para privilegiar el
crédito productivo a PYMEs.
Hasta aquí el
panorama financiero primario de cómo se cubre el déficit fiscal provocado por
el desequilibrio de la deuda pública a través de la Deuda intra-Estado.
CONCLUSIÓN.
El Estado tiene tres
fuentes básicas de financiamiento: 1. La recaudación tributaria, 2. La emisión
monetaria y 3. La deuda pública.
Esta última conlleva
el costo financiero de la amortización del capital más el pago de los
intereses.
Cuando los niveles de
endeudamiento fiscal llevan a cifras impagables la deuda nacional, como en el
caso del Estado Argentino, se da la paradoja que las fuentes 1 y 2 –
Recaudación y Emisión – tienen que ser aumentadas para poder sufragar los
costos de la fuente 3, que es la
Deuda.
