Nadin Argañaraz: presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf)
Un tema con aristas tanto económicas como políticas es el relacionado con el grado de autonomía de recursos que tiene una jurisdicción para llevar adelante su gasto público. En un año electoral como el actual, siempre surge el interrogante respecto a si las provincias argentinas dependen más o menos de los fondos que les transfiere el gobierno nacional. Para el período 2003-2010 puede llevarse a cabo el análisis del componente tributario provincial, compuesto tanto por la recaudación tributaria propia como por los envíos automáticos que el gobierno nacional hace en concepto de coparticipación federal y Fondo Federal Solidario (FFS).
La suma de estas dos fuentes, denominada ingresos tributarios corrientes en las cuentas provinciales, representó en los últimos años un promedio del 80% de los ingresos totales de provincias. Estos ingresos se caracterizan por presentar un elevado grado de institucionalidad, en el sentido de que se apoyan en leyes impositivas provinciales y nacionales y en la ley de coparticipación federal de impuestos. Este punto agrega interés al análisis, ya que la autonomía que se analiza es la relacionada con mayor automaticidad y previsibilidad.
Siguiendo la evolución de los ingresos tributarios corrientes provinciales en los últimos siete años, puede observarse que la recaudación propia provincial creció en el período a una tasa del 25% anual promedio, mientras que los envíos por coparticipación federal aumentaron a un ritmo promedio anual del 26%. Como consecuencia de ambos comportamientos, la autonomía fiscal provincial disminuyó entre 2003 y 2010. En efecto, de un 42% que registró el indicador de autonomía tributaria en 2003 ($ 42 de cada 100 se originaron como recaudación propia), se pasó a uno del 40,5% en 2010. Si en los ingresos de origen nacional se incluye al FFS, el indicador cae aún más, alcanzando un ratio del 39%.
Si bien el cambio total es leve, la mitad está explicado por este fondo creado en abril de 2009 y que tuvo impacto pleno en 2010. Casos extremos Evidentemente, dentro del conjunto se encuentran jurisdicciones en las que la recaudación propia evolucionó de manera diferente que el promedio, dando lugar a una situación dispar de la evolución de la autonomía tributaria en cada una de ellas.
Es interesante citar los dos casos extremos. Tierra del Fuego fue la que más aumentó su autonomía tributaria, al pasar el indicador del 23 al 34%. Salta se ubicó entre las jurisdicciones que se hizo más dependiente de los recursos tributarios nacionales, pasando el índice del 22 al 16 por ciento. Si bien se describió anteriormente que el componente tributario explicaba alrededor del 80% del financiamiento provincial, un indicador de autonomía provincial en materia fiscal debiera incluir la totalidad de recursos (tributarios y no tributarios), tanto los generados por cada jurisdicción como los recibidos de parte del gobierno federal. Esto implica agregar recursos que no presentan las características de automaticidad e institucionalidad de los tributarios puros, como por ejemplo las transferencias no automáticas de la Nación para llevar a cabo una obra pública o los ingresos por venta de activos provinciales. En este caso, se dispone de información anual completa solamente hasta 2009.
Un dato clave es que las transferencias nacionales no automáticas crecieron a un ritmo promedio anual del 42%, generando una disminución relativa aun mayor del grado de autonomía provincial. En efecto, el indicador pasó, en este caso, de un 47% en 2003 a un 41% en 2009.
Paradojas
A pesar de tendencias similares de la autonomía del conjunto, curiosamente en este caso, una provincia como Salta, que fue la que más aumentó su dependencia relativa al considerar solamente los recursos tributarios, pasa a ser la provincia que más aumentó su autonomía al considerar la totalidad de los recursos fiscales. De manera contraria, provincias como Tierra del Fuego y Santa Cruz, que aparecían como las que más habían aumentado su autonomía tributaria, pasan a estar entre las provincias que más autonomía global perdieron. Discrecionalidad El importante rol jugado por los recursos discrecionales enviados por la Nación queda puesto de manifiesto en el hecho que en 2003 representaban un 6% del total de ingresos provinciales y en 2009 pasaron a ser equivalentes a un 12 por ciento.
Lo ocurrido en los últimos años con la relación Nación-Provincias deja en claro la necesidad de discutir a fondo la porción de recursos que debe quedar en manos del gobierno nacional y la que debe ir a las provincias. Pero, además, ese nuevo sistema de coparticipación debe ser lo más automático y previsible posible. El margen para la discrecionalidad debe quedar reducido a la mínima expresión, si lo que se quiere es que el cambio sea realmente sostenible.
La Nación, 10-4-11