coparticipación impositiva y violación de la Constitución
Antonio María
Hernández*
En un reciente
análisis, el economista Juan José Llach estimó que en la recaudación del total
de recursos públicos realizada en 2011, al Gobierno federal le correspondió el
84,4 por ciento, mientras que al conjunto de las provincias un 14,2 por ciento
y a los municipios, un 1,4 por ciento.
Nación
84,4 %
Total
de Provincias 14,2 %
Total
de Municipios 1,4 %
Estos datos
demuestran el unitarismo fiscal que padecemos, en contra del federalismo
prescripto por nuestra Constitución Nacional.
¿Cómo llegamos a
esto? Por un proceso de centralización que abarcó diversos aspectos, pero del
que consideraremos el de la coparticipación impositiva. Este sistema, que se
agregó al de separación de fuentes tributarias de la Constitución , comenzó
a existir en la década de 1930.
Mientras en la Ley de Coparticipación 12.956
(1947), en la distribución primaria correspondía al Gobierno federal el 79 por
ciento de la masa coparticipable y a las provincias sólo el 21 por ciento, en
las sucesivas leyes fue aumentando la participación de las provincias hasta
llegar a un 57,66 por ciento en la todavía vigente ley 23.548 (1988), por lo
que al Gobierno federal le tocaba el 42,34 por ciento restante. Ese fue el momento
de mayor justicia y avance de provincias y municipios en el reparto de fondos
coparticipables.
Proceso de
centralización
Lamentablemente, esa
situación no se mantendría, porque mediante el expediente de detraer fondos de
la masa coparticipable para asignarlos de manera específica a otros fines, por
parte del Gobierno federal, se inició un proceso de centralización que
derivaría en la grave realidad que atravesamos.
Dicho proceso comenzó
durante el gobierno del Carlos Saúl Menem y Domingo Cavallo –a través de
decretos de necesidad y urgencia y con los pactos fiscales–, con el objetivo de
disminuir el porcentaje que se había reconocido a las provincias, lo que
continuó con los sucesivos gobiernos nacionales.
Un ejemplo fue el 15
por ciento que se detrajo en 1992 de la masa coparticipable por el pacto
fiscal, para sostener el sistema de la seguridad social.
La reforma
constitucional de 1994 intentó detener ese proceso, ya que uno de sus objetivos
fue la profundización del federalismo. En este aspecto, la incorporación del
instituto de la Ley
Convenio de Coparticipación Federal a la Constitución fue una
trascendental reforma destinada a afianzar el federalismo de concertación, en
uno de los capítulos más conflictivos de la historia argentina: la relación financiera
entre Nación y provincias.
Los especiales
requisitos fijados intentaron revertir, por un lado, las simples adhesiones que
las provincias debían prestar a la legislación que imponía casi siempre el
gobierno central frente a la dependencia de las estas y, por otro lado, fijar
un régimen definitivo con reglas claras, que permitiese un desarrollo
equilibrado de la federación, en lugar de la arbitrariedad que ha signado la
relación Nación-provincias.
Dicha ley convenio
debió ser sancionada antes del 31 de diciembre de 1996, lo que indica el grado
de anomia y violaciones constitucionales que soportamos.
Reclamos. En la
actualidad se ha exacerbado el avance centralista del Gobierno “federal” sobre
los recursos tributarios de las provincias y municipios, acentuándose la
dependencia económica, política y social de estos órdenes gubernamentales.
Por eso no sorprende
que las provincias de San Luis, Santa Fe y Córdoba hayan iniciado demandas al
Gobierno federal ante la
Corte Suprema de Justicia de la Nación , por distintas
causas.
En particular, debe
destacarse lo vinculado al reclamo del 15 por ciento de la coparticipación para
ser destinado a la
Administración Nacional de la Seguridad Social
(Anses). La Legislatura
cordobesa ha denunciado el pacto fiscal respectivo, a los efectos de que cese
de inmediato dicha detracción de fondos.
Para salir del
“laberinto” actual de la coparticipación, debemos seguir nuestro hilo de
Ariadna, que no es otra cosa que respetar los mandatos de la Ley Suprema.
La salida. Hay que fijar
una masa coparticipable que no sea disminuida por la elevada cantidad de
asignaciones específicas vigentes, que deberán ser derogadas. Luego hay que
fijar la distribución primaria y secundaria siguiendo criterios
constitucionales.
En este sentido, resulta
decisivo poner el énfasis en las modificaciones sobre las competencias,
servicios y funciones entre la
Nación , las provincias y la ciudad de Buenos Aires.
Un mayor
reconocimiento de la participación de las provincias y la ciudad de Buenos
Aires –que debe repercutir después en la coparticipación a los municipios– hará
relativamente más sencilla la discusión posterior sobre la distribución
secundaria, en la que se advierten las disputas entre las provincias más
grandes y desarrolladas y las más pequeñas y atrasadas.
En este aspecto, lo
que he denominado el triunfo del proyecto centralista ha dado como resultado un
país de enormes diferencias y desequilibrios. Los criterios de solidaridad
exigidos por la
Constitución deben respetarse, como lo hacen otras federaciones,
como la canadiense, la australiana o la alemana, que son notables ejemplos para
considerar.
Debe comenzar ahora
mismo este debate complejo y decisivo, que reclama el ejercicio de una
verdadera política arquitectónica que posibilite un desarrollo equilibrado del
país conforme al proyecto federal de la Ley Suprema.
Creemos esencial la
constitución de un foro o conferencia nacional de Gobernadores –como existe en
otras federaciones, como la mejicana o norteamericana-, a los fines de
consolidar las relaciones interjurisdiccionales y lograr una interlocución más
equilibrada de las provincias frente al poder hegemónico del Gobierno central.
* Director del
Instituto de Federalismo de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales
de Córdoba y ex convencional constituyente de la Nación