PROYECTO DE LEY
IMPRESCRIPTIBILIDAD
DE LA PRETENSIÓN
PUNITIVA DEL ESTADO POR
LOS ACTOS ILÍCITOS DE CORRUPCIÓN EN EJERCICIO DE LAS FUNCIONES
PUBLICAS.-
Artículo 1º.-
Declárase la imprescriptibilidad de las acciones penales, civiles y
administrativas tendientes a esclarecer y sancionar a los responsables de los
actos ilícitos de corrupción a los que se refiere el artículo 36 de la Constitución Nacional
de la República
Argentina.
Se encuentran
incluidos conforme el texto completo del
artículo 62 bis del Código Penal los siguientes delitos:
a) Cohecho y Tráfico
de Influencias ( artículos 256 a 259 inclusive del Código Penal );
b) Malversación de
caudales públicos ( artículos 260 a 264 inclusive del Código Penal );
c) Negociaciones
incompatibles con el ejercicio de funciones públicas ( artículo 265 del Código
Penal );
d) Exacciones
Ilegales ( artículos 266 a 268 inclusive del Código Penal );
e) Enriquecimiento
ilícito de funcionarios ( artículo 268 bis apartados 1, 2 y 3 del Código Penal
);
f) Blanqueo de dinero
producto de los anteriores delitos ( artículo 303 del Código Penal ).
Artículo 2º.- La
presente ley rige a partir de su promulgación en el Boletín Oficial.
Artículo 3º.- De forma.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
Por el presente
proyecto de ley se propone establecer la imprescriptibilidad del juzgamiento
penal, civil y administrativo de los actos concernientes a la corrupción en
ejercicio de la función pública, tal como se desprende de la regla establecida
por el artículo 36 incorporado a la Constitución Nacional
de la República
Argentina en 1994.
Esta ley que
propongo, completa mi anterior proyecto de ley ( Expediente Nº 3026-D-2013 )
presentado al 14 de mayo de 2013, que
modifica el Código Penal, incorporando el artículo 62 bis sobre la
imprescriptibilidad de los delitos de corrupción.
La mencionada
imprescriptibilidad ha sido prevista en la legislación de varios países del
mundo, y considero que es el momento de al menos impulsar el debate de la
cuestión en la
República Argentina , por una diversa serie de razones, que a
continuación expongo.
El derecho
internacional y el ordenamiento interno consagran la regla de
imprescriptibilidad para las acciones tendientes a perseguir y juzgar los
delitos de lesa humanidad.
La “Convención sobre la Imprescriptibilidad
de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad” de la Organización de las
Naciones Unidas, dictada el 26 de noviembre de 1968 (resolución 2391),
ratificada por la
República Argentina mediante la ley 24.584 de fecha 1 de
noviembre de 1995, estableció que los crímenes de guerra y los crímenes de lesa
humanidad son imprescriptibles, cualquiera sea la fecha en que se hayan
cometido (Art. 1 de dicha Convención).
El Preámbulo de la
citada Convención declara que “… la aplicación a los crímenes de guerra y a los
crímenes de lesa humanidad de las normas de derecho interno relativas a la
prescripción de los delitos ordinarios suscita grave preocupación en la opinión
pública mundial, pues impide el enjuiciamiento y castigo de las personas
responsables de esos crímenes”. La Convención , además de amparar el principio de la
imprescriptibilidad, compromete a los Estados a adoptar todos los
procedimientos constitucionales, legislativos o de otra índole que fueran
necesarios para que la prescripción de la acción penal o de la pena no se
aplique a los crímenes de guerra o de lesa humanidad o sea abolida (confr. art.
IV).
Los órdenes de
fundamentos que justifican la imprescriptibilidad en el caso son dos: uno
relativo a la eficacia de la política criminal y otro de carácter axiológico.
Desde la primera óptica, la imprescriptibilidad se funda en que suelen existir
impedimentos para perseguir y juzgar los crímenes contra la humanidad que se
extienden en el tiempo y que por ende determinan la impunidad si se deja
sujetas sus acciones a los plazos de prescripción. Ello ocurre porque los
delitos son generalmente cometidos por funcionarios estatales que permanecen a
resguardo de la persecución penal en el tiempo por dos circunstancias: la
primera, porque los responsables permanecen en el aparato del poder de facto o
al amparo de él sin que durante la subsistencia de aquel los tribunales tengan
poder de imperio para juzgarlos. La prolongación de esa situación en el tiempo
deriva en la prescripción y en la impunidad.
Por otro lado, y tal
como lo demuestra la historia, los autores y partícipes en delitos de lesa
humanidad, ante el advenimiento de la caída del régimen que ha servido de vía
para su consumación, suelen utilizar los medios del aparato estatal de los que
todavía disponen para facilitarse a sí mismos la fuga y el ocultamiento,
situación que puede prolongarse por años. Nuestro país ha sido receptor de
criminales nazis descubiertos décadas después de su fuga (recuérdese el caso
“Priebke”). Resultaría por ende paradójico e inadmisible que el Estado en tales
casos asegure por una doble vía la impunidad de los más graves crímenes: por
una parte facilitando su huída y por la otra beneficiándolos con plazos de
prescripción. Como conclusión, la única manera de posibilitar un seguro
juzgamiento de los crímenes de lesa humanidad es mediante la supresión de los
plazos de prescripción.
Por su parte, desde
el punto de vista moral y de la jerarquía axiológica de los bienes jurídicos,
la prescripción debe ceder frente a las implicancias sociales de los delitos de
lesa humanidad, y en mi opinión, de los delitos en general más graves del ordenamiento
penal. No debe olvidarse que la prescripción es un instituto que procura
“mantener el orden, concluir situaciones inestables y dar seguridad y firmeza a
los derechos” (conf. C.S.J.N. en “Botana, Helvio y otros c/CANEPSA s/ nulidad
de acto jurídico”, del 6/3/90), “disipando incertidumbres del pasado” (voto del
Dr. Fayt en autos “La
Rinconada S.A. c/ E.N. s/ nulidad de resolución”, sentencia
de la C.S .J.N.
del 4/5/93); poniendo para ello un límite temporal al ejercicio de las
acciones. Vale decir que su finalidad se vincula con los intereses
individuales, más que con intereses de carácter general, vinculados con la
necesidad de que las personas vivan en la certidumbre de que no pesa la
posibilidad de acciones judiciales en su contra.
Sin embargo, según ha
sostenido la Corte
Suprema respecto de los delitos de lesa humanidad, cabe hacer
excepción a la regla de la prescripción frente a “hechos que, por su entidad y
significación para la comunidad humana, no dejan de ser vivenciados como
gravísimos pese al transcurso del tiempo, ni por sus protagonistas ni por los
afectados ni, en fin, por la sociedad toda” (CSJN, 24/8/04 “Arancibia Clavell
Enrique, LL, 2004-F- 296).
En tal sentido, cabe
concluir, el bien jurídico vinculado con la certidumbre individual debe
subordinarse al interés social en la dilucidación y castigo de los crímenes
cometidos contra la sociedad misma, lo cual no puede quedar sujeto a límites
temporales.
Es aquí entonces
donde cabe formular la equiparación que se pretende -al sólo efecto del tratamiento
en materia de prescripción- entre delitos de lesa humanidad y delitos de
corrupción. Queda aclarado previamente que no concuerdo con las opiniones que
pretenden equiparar la naturaleza, la gravedad y las penas aplicables a ambos
tipos de delitos. Los primeros de la más alta gravedad y repugnancia, que
incluyen fundamentalmente la premeditación para el exterminio de un grupo
humano, mientras que la corrupción involucra conductas que -aunque gravísimas-
tienen menor relevancia, vinculadas con la ética y con el patrimonio público, y
aunque también puedan derivar mediatamente en la muerte de víctimas inocentes
(piénsese en los muertos recientes en accidentes en el sistema ferroviario,
devastado este como consecuencia de la corrupción público-privada que ha
dominado su gestión en los últimos 20 años. También podría citarse en igual
sentido al desastre de Cromagnon de fines de 2004. Casi doscientas víctimas
fatales como consecuencia de la corrupción vinculada con la habilitación y la
falta de controles en el local). En suma, los delitos de corrupción no son
crímenes de lesa humanidad ni se les puede comparar, lo cual no quita que no
puedan someterse a la regla de imprescriptibilidad por razones y fundamentos
similares a los que han sido tenidos en cuenta para establecer la
imprescriptibilidad en el caso de delitos de lesa humanidad.
En este sentido, cabe
recordar que el propio texto constitucional, en su artículo 36 incorporado en
1994, equipara los “delitos contra el Estado que conlleven enriquecimiento” con
los “actos de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático”.
Es decir, ambos tipos de acto se consideran igualmente contrarios al sistema
democrático.
Con ello, el bien
jurídico protegido en los delitos de corrupción ya no es meramente el erario
público (esto es, un bien de carácter patrimonial), sino el sistema democrático
en su totalidad, por el grave fraude que la corrupción importa respecto del
mandato popular y de la representación conferida directa o indirectamente a los
funcionarios públicos.
Con lo cual, si bien
el art. 36 establece la imprescriptibilidad expresamente respecto de los “actos
de fuerza contra el orden institucional y el sistema democrático”, al ser el
mismo bien jurídico protegido y siendo víctimas la sociedad y el Estado (es
decir, víctimas que perduran en el tiempo, a diferencia de las personas
físicas), es perfectamente extensible la imprescriptibilidad para los actos de
corrupción (al menos los “graves” y que conlleven enriquecimiento, que son los
que menciona la CN ).
La
imprescriptibilidad en esta materia es un mensaje a toda la Nación de que la lucha
contra la corrupción es una política estratégica que va en serio. En ese
sentido es un oportuno mensaje que se dispara a la sociedad precisamente cuando
la tendencia es a la anomia y la realidad es la impunidad.
Desde el punto de
vista de la eficacia de la política criminal, cabe resaltar que en el caso de
los delitos de corrupción sus responsables gozan de la protección del Estado y
de los funcionarios, tanto durante su ejercicio de la función pública como
después, a través de la protección que incluso muchas veces surge de pactos de
impunidad entre fuerzas políticas. Cuando esa protección se prolonga en el
tiempo, permite la prescripción de las acciones y obstaculiza el cumplimiento
de los fines de la ley penal. Lo mismo sucede cuando un gobierno político logra
el control total o parcial del Poder Judicial: los jueces que le responden son
la garantía de la falta de control actual y de la impunidad futura. Sólo la renovación
de esa penosa casta de jueces podría reabrir la esperanza de juzgamiento de la
corrupción, y para ello es necesario que no existan límites temporales que
malogren dicho juzgamiento.
La sociedad argentina
exige el esclarecimiento de los actos de corrupción en el momento que sea. A
contrario de lo que en el pasado podía argüirse en favor de la prescripción en
cuanto a la dilución de la prueba, los avances tecnológicos permiten que las
evidencias sean conservadas por muchos años sin deteriorarse (escuchas
telefónicas, documentos digitalizados, filmaciones, etc.).
El daño que ha
sufrido el patrimonio público como consecuencia de la corrupción de gobierno, y
los recursos que por esa vía han resultado sustraídos de la inversión en
infraestructura, educación, salud, asistencia social y cobertura previsional,
nos obligan a establecer todos los mecanismos jurídicos que se encuentren al
alcance para asegurar el castigo y contribuir a la disminución de la
corrupción.
A su turno, la
dilucidación de la corrupción, su visibilidad con fuerza de verdad legal
establecida en procesos judiciales con prueba y defensa, en cualquier tiempo,
resulta a mi modo de ver imprescindible para el progreso de la sociedad
democrática, la mejor elección de opciones políticas, la mejora de los
mecanismos de prevención de la corrupción y una veraz construcción de la
historia nacional.
Recientemente se han
producido casos de prescripción en causas vinculadas a corrupción de
funcionarios, y muchas otras corren el riesgo de seguir igual suerte en poco
tiempo más (por sentencia del 25/4/13 el Tribunal Oral en lo Criminal Federal
Nro. 6 en la causa “Alsogaray, María Julia s/ negociaciones incompatibles”
resolvió declarar la prescripción de la acción penal por haber transcurrido el
plazo máximo establecido en el Art. 62, Inc. 2º).
Transparencia
Internacional, una organización no gubernamental fundada en 1993, representada
en Argentina por la
Fundación Poder Ciudadano, difunde anualmente el INDICE DE
PERCEPCION DE LA
CORRUPCION MUNDIAL , que mide, en una escala de cero
(percepción de muy corrupto) a diez (percepción de ausencia de corrupción), los
niveles de corrupción en el sector público en cada país.
En 2012 la Argentina ocupó el
puesto 102 de la lista de un total de 174 países. Tiene 35 puntos de un índice
que se mide del 0 al 100.
Cabe recordar también
que nuestro país ha aprobado dos tratados internacionales que obligan al Estado
argentino en el sentido indicado en el presente proyecto. La Convención Interamericana
contra la Corrupción
(1996), aprobada mediante la Ley
24759, establece en su Preámbulo: a) “la corrupción socava la legitimidad de
las instituciones públicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la
justicia, así como contra el desarrollo integral de los pueblos”; b) “que la democracia
representativa, condición indispensable para la estabilidad, la paz y el
desarrollo de la región, por su naturaleza, exige combatir toda forma de
corrupción en el ejercicio de las funciones públicas, así como los actos de
corrupción específicamente vinculados con tal ejercicio”; c) “que el combate
contra la corrupción fortalece las instituciones democráticas, evita
distorsiones de la economía, vicios en la gestión pública y el deterioro de la
moral social”; d) “la importancia de generar conciencia entre la población de
los países de la región sobre la existencia y gravedad de este problema, así
como de la necesidad de fortalecer la participación de la sociedad civil en la
prevención y lucha contra la corrupción”; y e) “que para combatir la corrupción
es responsabilidad de los Estados la erradicación de la impunidad y que la
cooperación entre ellos es necesaria para que su acción en este campo sea
efectiva”.
Por su parte, la Argentina aprobó
mediante la Ley
26.097 la Convención
de las Naciones Unidas contra la
Corrupción , firmada (2003), la cual dispone que “cada Estado
Parte establecerá, cuando proceda, con arreglo a su derecho interno, un plazo
de prescripción amplio para iniciar procesos por cualesquiera de los delitos
tipificados con arreglo a la presente Convención y establecerá un plazo mayor o
interrumpirá la prescripción cuando el presunto delincuente haya eludido la
administración de justicia” (art. 29).
Vale decir que existe
una norma de jerarquía superior a la ley que obliga al menos a ampliar los
plazos de prescripción existentes y que se encuentran sujetados a la escala
penal, de acuerdo con el sistema del Código.
De todo lo expuesto
se desprende claramente la necesidad de al menos debatir seriamente una
adecuación de la legislación nacional que combata a la corrupción desde todos
los frentes, tanto en lo que hace a la prevención como en el esclarecimiento de
las responsabilidades penales, civiles y administrativas de sus responsables.
Pido a la Cámara que de respaldo a
esta iniciativa de ley
Dr Alberto Asseff
Diputado de la Nación.