Ley de amnistía general para consolidar la paz
interior
(Informador
Público, 9-3-17)
Artículo 1°.- Amnistíase en forma amplía y general a
todos aquellos que hubieren sido imputados o procesados por delitos militares,
políticos y comunes conexos con aquellos, cometidos desde el 1° de enero de
1960 hasta la fecha.
Artículo 2º.- En razón de la amnistía concedida en el
artículo primero, nadie podrá ser interrogado, investigado, citado a comparecer
ante autoridades administrativas o judiciales en cualquier calidad o molestado
de manera alguna por sospechas o imputaciones de haber cometido uno o más
delitos de los comprendidos en la presente ley.
Artículo 3º.- Deróganse todas las disposiciones
legales o reglamentarias que se opongan al cumplimiento de la presente ley.
Artículo 4º.- Comuníquese al PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Fundamentos
Señor Presidente:
- I -
La República Argentina soportó en las últimas décadas
cruentos enfrentamientos internos que deben ser superados a través del cauce
fijado por la Constitución Nacional. La consolidación del sistema republicano y
democrático, restaurado a partir de 1983, exige dejar atrás las secuelas de ese
pasado violento a fin de que la paz y la concordia prevalezcan y se afiancen.
Es nuestro pleno convencimiento que, para comenzar a
reconstruir nuestra nación sobre bases sólidas, resulta condición
imprescindible dejar atrás la evocación de los trágicos hechos de las
contiendas fratricidas ocurridas hace más de treinta años.
Para hacerlo, consideramos que debe sancionarse a la
brevedad una amplia y generosa ley de amnistía que alcance a todos aquellos
que, participando de aquellas luchas y enfrentamientos, pudieron incurrir en
hechos o conductas al margen de la ley.
Las amnistías son una necesaria consecuencia de los
enfrentamientos que han dividido a una nación, pues acabados los mismos en el
sentido que fuere, la sociedad toda siente la necesidad de retornar a un estado
de concordia, consagrándose el generoso olvido de los delitos cometidos en esas
contiendas.
El objetivo de una ley de amnistía es,
fundamentalmente, buscar la armonía y la buena convivencia nacionales, en aras
del interés general, de la tranquilidad y del bienestar público.
Desde luego, no será fácil obtener el perdón de
quienes, en uno u otro bando, han perdido seres queridos: la amnistía no aspira
a ello, pero sí a que esta comprensible resistencia a absolver no se traduzca
en una permanente actitud de odio y resentimiento hacia los responsables de
tales hechos, y que esos sentimientos -tan entendibles- envuelvan a toda la
sociedad en una fragmentación permanente y creciente.
- II -
Hace muchos años, en circunstancias de gran
transformación cultural en el país, un inolvidable hombre de la Universidad de
Córdoba -Deodoro Roca- puso título a su pensamiento en una obra aún hoy citada
y recogida por las nuevas generaciones: “El difícil tiempo nuevo”.
En la historia argentina, recurrentemente, nos
encontramos en situaciones de difícil tiempo nuevo. El calificativo de difícil
es obvio y no requiere de mayor demostración; el tiempo es el tiempo histórico
y es nuevo porque es tiempo de adviento, de advenimiento de la república soñada
y que trabajosamente estamos pergeñando y concretando con pasos de sacrificio
colectivo. Ningún sector de la sociedad ni del Estado permanece, o puede
permanecer, ajeno a la cuota parte de sacrificio que le corresponde para poner
los cimientos de una base suficientemente sólida, que permita recomponer el
clima de vida civilizada en la República; tal como lo venimos haciendo, entre
todos, desde el 10 de diciembre de 1983.
En la antigua república romana resolvían las cosas con
una frase que era una sentencia categórica: la salud del pueblo es la suprema
ley (salus populi suprema lex est). Claro que era una época en la que no tenían
Constitución y en la que la creación autoritaria del derecho permitía
cambiarlo, adecuarlo y formular todas aquellas soluciones ad hoc que las
circunstancias requerían; pero el fondo de la cuestión, es decir que la salud
del pueblo era la ley suprema, tenía asidero y era correcta.
Si a grandes males corresponden grandes remedios,
entonces es cierto que hay que hacer cesar las causas para que puedan cesar los
efectos y podamos volver a la normalidad que contemplan las normas habituales.
Entonces este no es un problema de normas habituales o que se resuelve con
simples reglas del juego cotidiano, porque aquél juego no fue cotidiano. Lo que
nos impidió vivir en la República no fue habitual. Lo que nos llevó al punto
culminante del descenso argentino no fue una moneda corriente, sino una
circunstancia dolorosa y dificilísima, de la cual algunos no tomaron conciencia
en su momento. Otros, en cambio, al reparar en la magnitud de esa crisis,
tuvieron la sensación del abismo o de que el mundo se les había venido abajo.
Ortega y Gasset señaló que lo verdaderamente
revolucionario no es poner fin a los abusos, sino provocar el cambio genuino,
auténtico y profundo de los usos sociales; y ésa fue la tarea en la que siguió
empeñada la sociedad argentina -pueblo y gobierno-, todos solidariamente en la
empresa común de cambiar los usos. Para ello teníamos que contar con reglas de
juego, con instrumentos que permitieran poner un punto final a la zozobra, a la
incertidumbre y a la cadena de solidaridades que de una u otra manera podían
perjudicar la continuidad del proceso democrático.
Para ese logro era y es necesario transitar un camino
constructivo y arquitectónico, que es la senda de la fecundidad, la cual
requiere como condición sine qua non, la reconciliación; vivir en un clima
conciliatorio y propiciatorio. Para esa edificación colectiva se requiere,
desde luego, desactivar los espíritus del odio, porque el odio impide la
conciliación.
Es ocioso entrar en bizantinismos jurídicos, porque
este no era un problema de técnica jurídica. La técnica jurídica no puede
asegurar en un ciento por ciento la efectividad de lo que se proponen las
normas. No hay recurso, remedio legal, resorte o dispositivo jurídico que pueda
en manera alguna asegurar anticipadamente su efectividad plena y absoluta. Lo
que siempre hemos buscado, y seguimos persiguiendo, es la aproximación y el
acercamiento a la solución viable, posible, realizable, quizás –por qué no
decirlo- a lo menos malo, a lo menos riesgoso y peligroso, a lo que traiga
menor incertidumbre.
-III-
El instituto de la amnistía se remonta a la más lejana
antigüedad y el primer ejemplo histórico que se recuerda es la "ley del
olvido" que el gobernante ateniense Trasíbulo hizo votar a sus
conciudadanos después de la expulsión de los Treinta Tiranos, ley en virtud de
la cual se prohibía molestar a ningún ciudadano por sus actos pasados.
Desde el siglo XI después de Cristo se considera a la
prerrogativa de amnistiar como uno de los atributos de la soberanía, y los
reyes lo usaban en forma de carta de abolición general o de abolición especial.
A partir de entonces, la amnistía es un acto de alta
política y de indulgencia -pues las dudas que surjan respecto de su aplicación
deben resolverse en sentido amplio- y de esa forma ha sido admitida desde el
siglo XIX tanto en las monarquías constitucionales como en las repúblicas, y
hoy aparece en la gran mayoría de los textos constitucionales de los países más
adelantados y de las naciones latinoamericanas.
- IV -
En el curso de nuestra Historia, en numerosas
oportunidades nuestros próceres recurrieron a amnistías generales para
restablecer la convivencia y la tolerancia entre los sectores que hasta la
víspera, empuñando la armas, lucharan con la fuerza implacable que
frecuentemente adoptan las guerras civiles.
Al amparo de esas medidas legislativas, los argentinos
hallaban fórmulas políticas conciliatorias y se encolumnaban nuevamente en la
incesante marcha hacia mejores destinos.
El criterio pacificador; que tomaba como punto de
partida la extinción de todas las acciones penales, se manifestó tempranamente
en nuestra evolución institucional mediante la amnistía general que sancionó el
30 de septiembre de 1811 el Primer Triunvirato, en un decreto refrendado por su
Secretario, Don Bernardino Rivadavia, acto completado al día siguiente por otra
norma sancionada con el mismo espíritu. Expresan la misma tendencia la amnistía
sancionada por la Asamblea del año XIII, el 8 de febrero de l8l4; la ley de
olvido promulgada por el Gobernador Martín Rodríguez, el 7 de mayo de 1822; la
ley sancionada por el Congreso General Constituyente, el 4 de diciembre de
1826, cuyo artículo 1º dispuso "un olvido absoluto de todos los extravíos
que las diferencias de opiniones políticas haya podido producir entre los
ciudadanos de las provincias Unidas del Río de la Plata"; y la amnistía
sancionada por Juan Manual de Rosas, como Gobernador de Buenos Aires, el 19 de
marzo de 1839.
Acorde con esa tradición pacificadora, el Congreso
General Constituyente, en la sesión del 28 de abril de 1853, aprobó por
unanimidad el texto del art. 64 (transformado en 67 a partir de 1860), inciso
17 -actual art. 75 inc. 20- que otorgaba al Poder Legislativo la atribución de
"conceder amnistías generales". Con el mismo espíritu, en el art. 10
del Pacto de Unión Nacional del 11 de noviembre de 1859, que puso fin a la
guerra entre la Confederación y el Estado de Buenos Aires, quedó establecido un
"perpetuo olvido de todas las causas que han producido nuestra desgraciada
desunión", declarándose que "ningún ciudadano argentino será
molestado por hechos u opiniones políticas durante la separación temporal de
Buenos Aires". El General Urquiza, vencedor en Cepeda, señaló en su
proclama del mismo 11 de noviembre de 1859 el camino de grandeza que debe
transitarse después de cualquier guerra fratricida: en una lucha de familia,
debe preferirse siempre "la reconciliación tranquila y fraternal"
porque "funda la paz e inspira nobles sentimientos para el porvenir".
Se trataba, en definitiva, de adoptar el programa
propuesto en 1838 por Esteban Echeverría en la XIII Palabra Simbólica de su
“Dogma Socialista de la Revolución de Mayo”, que llevaba por título:
“Abnegación de las simpatías que puedan ligarnos a las dos grandes facciones
que se ha disputado el poderío durante la Revolución”: "Nosotros no
conocemos más que una sola facción: la Patria, más que un solo color: el de
Mayo; más que una sola época: los treinta años de la Revolución Republicana.
Desde la altura de estos supremos datos -agregaba el autor del Dogma- nosotros
no sabemos qué son unitarios y federales, colorados y celestes, plebeyos y decentes,
viejos y jóvenes, porteños y provincianos...divisiones mezquinas que vemos
desaparecer como el humo delante de las tres grandes unidades del pueblo, de la
bandera y de la historia de los argentinos". Recordemos que quien escribió
el libro -Echeverría- y quien redactó esta última Palabra Simbólica -Juan
Bautista Alberdi- en esos momentos eran perseguidos y se encontraban exiliados.
Pese a ello, estaban dispuestos a olvidar los enconos, los legítimos agravios y
resentimientos que los embargaban, y proclamaban “... una general amnistía para
todos los extravíos precedentes; una ley de olvido, conteniendo todos los
momentos, todos los sucesos, todos los caracteres históricos de la revolución
americana” (Echeverría, Esteban. Dogma Socialista de la Revolución de Mayo.
Buenos Aires, Perrot, 1958. pág. 191). Tal era el pensamiento de quienes
inspiraron la Constitución Nacional.
Después de unificada la República y aceptada la
Constitución por todo el país, resurgieron enfrentamientos internos, a veces
muy crueles y sangrientos, que finalmente fueron superados a través del
ejercicio por el Congreso de la atribución fijada por el actual art. 75 inciso
20 de la Constitución Nacional. En efecto, presidentes de muy diferentes signos
políticos promulgaron leyes de amnistía general que pusieron fin a los más
diversos desencuentros. En la nómina figuran: Nicolás Avellaneda (leyes 714 del
22 de julio de 1875 y 843 del 21 de junio de 1877); Miguel Juárez Celman (ley
2.310 del 28 de agosto de 1888); Carlos Pellegrini (ley 2.713 del 29 de agosto
de 1890); José Evaristo Uriburu (ley 3.223 del 24 de enero de 1895); José
Figueroa Alcorta (ley 4.939 del 12 de junio de 1906); Marcelo Torcuato de
Alvear (ley 11.268 del 30 de octubre de 1923); Agustín P. Justo (ley 11.626 del
27 de septiembre de 1932); Ramón S. Castillo (ley 12.673 del 5 de junio del
1941); Juan Domingo Perón (leyes 12.977 del 16 de abril de 1947 y 14.296 del 18
de diciembre de 1953); Eduardo Lonardi (decreto-ley 63 del 26 de septiembre de
1955); Pedro Eugenio Aramburu (decretos leyes 3.433 del 21 de noviembre de 1955
y 6.009 del 4 de abril de 1956); Arturo Frondizi (ley 14.436 del 23 de mayo de
1958); José María Guido (decretos leyes 7.602, 7.603 y 7.604 del 12 de
septiembre de 1963); y Juan Carlos Onganía (ley 18.325 del 22 de agosto de
1969).
La última vez que el Congreso de la Nación ejerció,
con criterio unánime, la facultad de otorgar una amnistía general fue el 27 de
mayo de 1973 mediante la ley 20.508, promulgada por el presidente Cámpora.
La amnistía general ha sido el remedio jurídico al que
han recurrido con espíritu pacificador los más grandes estadistas europeos y
americanos. En tal sentido, constituye un ejemplo el que dio en vísperas de su
muerte el Presidente Abraham Lincoln. En efecto, el 14 de abril de 1865,
después de una sangrienta guerra civil en la que murieron más de 600.000
hombres, el titular del Poder Ejecutivo y comandante de las fuerzas victoriosas
convocó a reunión de gabinete y en la misma expresó: "Debemos apaciguar el
resentimiento si queremos unión ... que nadie espere de mi la venganza y la
persecución". Estas palabras del Presidente Lincoln, asesinado esa misma
noche, constituyen un legado imperecedero para todas las naciones del mundo que
han pasado por los horrores inherentes a los enfrentamientos bélicos entre
hermanos.
Tales extralimitaciones lamentablemente son frecuentes
en todas las guerras, civiles e internacionales -más graves en las primeras-
incluso por parte de quienes ejercen la legitima defensa frente una agresión
injusta. Un ejemplo típico es el que ofrecieron los aliados que, en la segunda
guerra mundial, defendieron la causa de la civilización frente a la agresión
del totalitarismo racista y del imperio nipón, y obtuvieron una inobjetable
victoria. Sin embargo, en el curso de la guerra cometieron extralimitaciones,
que hoy sobrecogen a quienes las recuerdan. Baste mencionar el bombardeo de una
ciudad indefensa y carente de significación militar como Dresde, en la que
perdieron sus vidas centenares de miles de personas, fundamentalmente civiles,
ancianos, mujeres y niños. El propio Winston Churchill, en sus memorias, se
horroriza por los efectos devastadores de los bombardeos aéreos. No menos
espeluznante fue el holocausto de Hiroshima y Nagasaki, sólo para obtener una
rendición que los japoneses proponían fuera "honorable" y los aliados
exigían revistiera carácter "incondicional". Para hacer efectiva esta
exigencia dos ciudades fueron aniquiladas, murieron centenares de miles de
japoneses de ambos sexos, incluso niños, enfermos y valetudinarios. Además, la
bomba atómica produjo mortales efectos patológicos que se manifestaron a lo
largo de dos décadas. También la guerra de liberación del territorio francés,
ocupado por fuerzas del Eje, dio lugar a extralimitaciones con los "colaboracionistas",
calculándose que después de la retirada del ejército alemán fueron ilegalmente
ejecutadas millares de personas, sancionándose varias leyes de amnistía que
cubrieron el horror de la post guerra hasta el 1º de enero de 1946. No menos
cruel fue la guerra de Argelia, en la que se ejecutaron graves atropellos
contra la población local que nunca fueron objeto de sanción por los tribunales
al quedar extinguidas las correspondientes acciones penales.
En la República Argentina se cometieron también graves
transgresiones por todos los contendientes, aunque no tengan el nivel de los
precedentemente recordados, y subsisten las secuelas jurídicas de los sucesivos
enfrentamientos. Por ello, es necesario, como nunca en nuestro pasado, recurrir
a una amplia amnistía general que cubra todos los delitos comunes y militares
conexos cometidos con posterioridad a la ley 20.508, consistentes en hechos y
acciones realizados con motivos o fines políticos, sociales, gremiales,
terroristas o subversivos, así como para los hechos y acciones tendientes a
prevenirlos, enfrentarlos, neutralizarlos o aniquilarlos, sin distinción de la
naturaleza de los hechos o de los bienes jurídicos protegidos. Las leyes y
decretos dictados hasta la fecha han sido insuficientes o no cubren a todos los
protagonistas. Sólo una amnistía general, como ha ocurrido siempre en nuestra
Historia, puede ser el punto final de tan desafortunados desencuentros cívicos.
A la revisión final de estos hechos, y de otros que
han servido de base a procesos con claras connotaciones políticas, urge ponerle
fin, extinguiendo toda acción represiva y disciplinaria, para clausurar un
pasado cargado de discordia, promover la unión nacional, afianzar la paz
interior y dar por superados cuestionamientos que sólo sirven para quebrar la
concordia entre los argentinos. Todo ello sin perjuicio de que resulten
abominables todas las transgresiones cometidas por acción u omisión en el curso
de nuestros enfrentamientos internos. Ellas quedarán, con la ley de amnistía general
que se propicia, más allá de las jurisdicciones de los magistrados pero
reservadas al juicio y a la misericordia de Dios, supremo Juez de todos los
hombres.
En síntesis: la doctrina constitucional e histórica
argentina en general ha aplaudido esos actos de magnanimidad. A manera de
ejemplo, Alfredo Galletti, en su “Historia Constitucional Argentina”, tomo II,
págs. 433/34, califica como “gestión administrativa encomiable” la realizada
por Urquiza durante un breve período en la Provincia de Buenos Aires,
mencionando entre las medidas que merecen esos términos que “dictó una ley de
amnistía de gran amplitud, por la cual, “todos los argentinos que por causas
políticas hayan sido expulsados del país o se hallen fugitivos pueden regresar
a sus hogares sin reato, y quedan restituidos al pleno goce y ejercicio de sus
derechos cívicos”.”
También es interesante recordar la opinión de
importantes profesores de Derecho Constitucional Argentino, como Dardo Pérez
Guilhou: “Los Jueces de Facto. Amnistía Política” (Depalma, págs. 37/38); y
“Las Atribuciones del Congreso Argentino” (Depalma, págs. 307 a 320); Carlos
María Bidegain: “Cuadernos del Curso de Derecho Constitucional”, Buenos Aires,
Abeledo-Perrot, 1981. Tomo IV, págs. 132/133; etc. Trabajos todos ellos donde
se destaca la amplitud de las amnistías que se han dictado en la Evolución
Constitucional Argentina. Más recientemente se ha tratado el tema en el libro
de Guillermo Fierro, Amnistía, Indulto y Conmutación de Penas (Buenos Aires,
Editorial Hammurabi, 1999) en el que se citan también diversos antecedentes
nacionales.
La Jurisprudencia de la Corte Suprema de nuestro país
ha avalado el carácter amplio y generoso de las distintas leyes de amnistía que
se han dictado. Por razones de brevedad, no transcribiré las resoluciones de
nuestro máximo Tribunal convalidando tales normas, pero pueden verse en los
distintos textos de Derecho Constitucional Argentino, como: Néstor Pedro
Sagüés: “Elementos de Derecho Constitucional”, Buenos Aires, ASTREA, 1993, tomo
I, págs. 629 y sigs.; Humberto Quiroga Lavié: “Derecho Constitucional”, Buenos
Aires, Cooperadora de Derecho y Ciencias Sociales, págs. 710 y sigs.; etc...
- V -
Creemos, por lo tanto, que la sanción de una ley de
amnistía importará un significativo paso hacia la recuperación nacional,
removiendo uno de los obstáculos que la dificultan.
La inmensa mayoría de la sociedad argentina anhela
fervientemente dar por clausurado el trágico capítulo de los enfrentamientos
ocurridos durante la lucha desatada entre las Fuerzas Armadas y los elementos
de organizaciones subversivas desde la década iniciada en 1960.
Desde hace bastante tiempo, muchas y calificadas voces
se han pronunciado en ese sentido, y así lo han hecho diversas personalidades del
mundo académico, tales como Pedro Frías, presidente Honorario de la Academia
Nacional de Derecho y Ciencias Sociales cordobesa, intelectuales de la talla de
Santiago Kovadlof y Félix Luna, el ex Diputado Nacional Rene Balestra,
profesores de derecho constitucional como Miguel M. Padilla, entre otros.
Y no hace mucho, la Conferencia Episcopal Argentina
difundió un documento en el cual propone como objetivo fundamental "hacer
posible la reconciliación de nuestra sociedad, herida por la división y el desencuentro,
dejando atrás las heridas del pasado, incluso las de los años setenta, y así
reconstruir la solidaridad de la sociedad".
También la prensa argentina viene reclamando desde
hace tiempo una norma pacificadora. Así, por ejemplo, el diario “La Nación” en
su Editorial principal del día 5 de Febrero de 2003, con el título de “No
volver al pasado” decía: “La cuestión ha sido discutida intensamente en
múltiples foros de la vida política, institucional, académica y periodística y
moviliza desde hace tiempo a caracterizados sectores de opinión. A nadie se le
escapa que se trata de un tema que se entrelaza con el doloroso proceso de
violencia y criminalidad que padeció nuestro país en las décadas del sesenta y
del setenta y que toca, por eso, las fibras más sensibles del entramado social
argentino”.
“Las razones por las cuales el máximo tribunal de la
República desechó en los años 80 la inconstitucionalidad de las leyes de
obediencia debida y punto final no han desaparecido: al contrario, hoy más que
nunca experimentamos los argentinos la necesidad imperiosa de afianzar la
estabilidad jurídico-política y la paz social, valores que podrían verse
gravemente afectados si se declarase la invalidez constitucional de esos
controvertidos pero estratégicos instrumentos legales sancionados en la década
del 80.”
“Una ley de amnistía no es nunca un instrumento que
estimule la aplicación de criterios de estricta justicia. Al contrario: su
función es clausurar reclamos judiciales para cerrar etapas violentas o
sombrías de la historia de un país. La Justicia es un ideal supremo, pero una
sociedad no puede absolutizar un único principio, un único valor. Las
sociedades republicanas reposan sobre la equilibrada coexistencia de principios
y valores, en un contexto de razonable y armoniosa equidad. La Corte es el
supremo garante del respeto institucional a los derechos de los habitantes de
una Nación, pero esa función ha de cumplirse con una visión abarcativa e
integradora de los problemas institucionales y políticos que padece la sociedad
en su conjunto. Por eso el Poder Legislativo tiene potestad para dictar
amnistías; es decir, para crear marcos legales de excepción en un momento
histórico determinado con el fin de ayudar a una sociedad a dejar atrás un
capítulo de frustraciones y desencuentros y abrir el paso a un futuro de paz y
reconciliación.”
“Mucho se ha hecho, en los últimos años, para mantener
viva en el país la memoria trágica de los años setenta, pero los esfuerzos que
se han hecho y que se hacen en esa dirección reflejan a menudo una sola cara de
la verdad: la que conviene a una determinada concepción ideológica. Es bueno
que se conozca el pasado, pero las revisiones no sirven si no son objetivas y
equilibradas. En la medida en que se conozcan los hechos sombríos de la
historia reciente sin ocultamientos ni desvirtuaciones se desarrollará una
conciencia crítica valiosa y constructiva y se evitará la repetición de errores
históricos por los cuales las naciones pagan, tarde o temprano, un alto precio.
Pero esa valoración cultural de la memoria histórica no debe necesariamente
trasladarse al campo de las evaluaciones judiciales o legales.”
Y después de solicitar prudencia a nuestro máximo
Tribunal en el tratamiento de esta cuestión, finalizaba con una síntesis a la
que adhiero en un todo: “Revisar y conocer la historia es un paso indispensable
en la marcha hacia la construcción de una sociedad mejor. Pero es necesario que
los argentinos aprendamos a recuperar la verdad sin convertirnos en cautivos
del pasado. Nuestro gran desafío, en definitiva, es construir la Argentina del
futuro.”
- VI -
Tampoco deben echarse en saco roto las decisiones
adoptadas en países hermanos de Latinoamérica y en naciones europeas, que han
atravesado por situaciones similares y todavía más graves.
En agosto de 2003 el presidente de Chile, Ricardo
Lagos, aseguró que no existía la intención de impulsar la derogación de las
leyes de amnistía que perdonaron los delitos cometidos durante la dictadura del
general Pinochet; en el mismo sentido se pronunció el gobierno del presidente
Luiz L. Lula da Silva, expresando: "Brasil ya cerró sus heridas por la
represión ilegal de la dictadura y no hay ninguna posibilidad de que se
deroguen las leyes que beneficiaron a los represores”. Uruguay había seguido
igual camino y su ley 15.848, cuya constitucionalidad había sido ya declarada
por la Corte Suprema, fue aprobada por un referéndum en 1989. España, que
sufrió la terrible experiencia de una larga y cruel guerra civil, sancionó el
17 de octubre de 1977 la ley 46 /77 amnistiando "todos los actos de
intencionalidad política, tipificados como delitos y faltas realizados con
anterioridad al día 15 de septiembre de 1976”.
Italia hizo lo propio, al cabo de su doble guerra
civil e internacional, mediante normas parlamentarias que fueron el fruto de un
acertado entendimiento entre políticos antagonistas como Alcides De Gasperi y
Palmiro Togliatti.
En Francia, la ley 64-1269, aprobada el 31 de julio de
1968, amnistiaba de pleno derecho, con restitución de grado y honores, los
delitos e infracciones cometidos durante la acción de sus fuerzas armadas en
Argelia.
Sudáfrica arbitró asimismo los medios para evitar
castigos por los graves hechos cometidos por fuerzas policiales durante la
vigencia del apartheid, creando una “Comisión para la Verdad y la
Reconciliación"; en Polonia, Alemania Oriental y otras naciones que
estuvieron sometidas al poder de la ex U.R.S.S. se eliminó la posibilidad de
revisar o revolver su pasado, a pesar de los millones de víctimas de las dictaduras
comunistas.
- VII -
Por consiguiente, no debe demorarse por más tiempo la
sanción de una ley de amnistía que procure la pacificación nacional y una
generosa reconciliación entre todos los argentinos.
Todos los actos y hechos comprendidos en esta Ley de
Amnistía y Reconciliación de los argentinos fueron cometidos con anterioridad a
la reforma constitucional de 1994 y, por lo tanto, no son de aplicación las
normas jerarquizadas por su Art. 75, inciso 22; de modo tal que no es del caso
poner en duda o cuestionar los principios fundamentales que emanan de la
primera parte de la Constitución Nacional (Arts. 1 a 35) en virtud de los
cuales tienen validez plena:
1) el principio de inocencia o presunción de no
culpabilidad con carácter de “status” de garantía;
2) el beneficio de la ley penal más benigna;
3) la regla “non bis in ídem” (nadie puede ser juzgado
dos veces por los mismos hechos presuntamente delictivos);
4) la prescripción de las acciones es insoslayable,
por ser nota constitutiva y esencial de la “seguridad jurídica” y de la
“seguridad individual”.
La “paz interior” es un fin supremo y permanente del
estado constitucional argentino, de acuerdo a las normas directivas e
interpretativas que enuncia el Preámbulo de la Constitución Nacional.
La amnistía que se propone cumple con ese elevado
propósito. Los tratados y demás actos celebrados y ratificados por la República
Argentina no pueden tener un rango normativo superior a la Constitución. El
propio Art.75 inciso 22 así lo entiende cuando acota su valor con la siguiente
reserva: “...en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía
constitucional, no derogan artículo alguno de la primera parte de esta
Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por
ella reconocidos.” Por ende, no hay ninguna norma situada piramidalmente por
encima de la Constitución Nacional.
Más aún: esas mismas normas internacionales
jerarquizadas constitucionalmente coinciden plenamente con el espíritu de
nuestra Constitución. Así, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos, en su art. 15 inc. 1 dice textualmente: “1. Nadie será condenado por
actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el
derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la
aplicable en el momento de la comisión del delito.”
El beneficio de la ley penal más benigna a partir de
la reforma constitucional de 1994 no sólo tiene jerarquía legal sino también
constitucional. Jerarquía legal porque está incluido en el artículo 2º del
Código Penal de la Nación, y nivel constitucional porque se lo menciona en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos constitucionalizado en el
actual artículo 75 inciso 22 de la Constitución En efecto: el artículo 15 punto
1 “in fine” dice: “Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone
la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello”.
En igual sentido la Corte Penal Internacional de
conformidad con el Estatuto aprobado en Roma el 17 de julio de 1998, también
tiene establecido el principio de la irretroactividad de las leyes penales.
Dice el artículo 11 del citado Estatuto: “Competencia temporal. 1. La Corte
tendrá competencia únicamente respecto de crímenes (de lesa humanidad)
cometidos después de la entrada en vigor del presente Estatuto”. “2. Si un
Estado se hace parte en el presente Estatuto después de su entrada en vigor, la
Corte podrá ejercer su competencia únicamente con respecto a los crímenes
cometidos después de la entrada en vigor del presente Estatuto respecto de ese
Estado”.
En consecuencia cabe puntualizar que:
a) Las normas de la Constitución Nacional conservan su
supremacía frente a las contenidas en Tratados internacionales, aun cuando se
les haya asignado jerarquía constitucional. El Articulo 18 de la Constitución
Nacional prevalece sobre las disposiciones de acuerdos internacionales, por así
disponerlo los artículos 31 y 75, inciso 22 de la misma.
b) En el ámbito del derecho penal interno toda ley que
dispusiera la imprescriptibilidad de la acción penal referida a hechos
delictivos cometidos con anterioridad se enfrenta con el principio
constitucional de legalidad. Consecuentemente, declarar la imprescriptibilidad
de las acciones penales por supuestos delitos que lesionen derechos humanos
viola lo establecido en el art. 63 del Código Penal de la Nación, que en este
punto no ha sido modificado por ninguna disposición de los acuerdos o tratados
con jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, Const. Nac.).
c) El Artículo 18 de la Constitución Nacional opone
una absoluta prohibición a la aplicación retroactiva de todo empeoramiento del
régimen de prescripción de la acción penal. La garantía consagrada en el
Artículo 18 de la Constitución Nacional no puede verse desvirtuada en aras de
los "principios generales reconocidos por la comunidad
internacional". Cabe recordar que entre los factores que se deben computar
para la correcta aplicación del principio de benignidad figura el menor tiempo
de prescripción (Zaffaroni, “Tratado de Derecho Penal, (Parte General)”,
(Buenos Aires EDIAR, 1980), Tomo 1, págs. 463/4). Decía allí el actual ministro
de la Corte Suprema Argentina: “ ... la mayor benignidad de la ley no la da
solamente la pena, sino que hay un gran número de circunstancias que deben
tomarse en cuenta en cada caso, como puede ser un menor tiempo de
prescripción.”. Más recientemente, en otra obra de su autoría Manual de Derecho
Penal (Parte General)” (Buenos Aires EDIAR, 2001, pág. 175), el citado
integrante de nuestro máximo Tribunal ha aclarado aún más esta idea: “Ley penal
más benigna no es sólo la que desincrimina o establece una pena menor. Puede
tratarse de una nueva causa de justificación, de una nueva causa de
inculpabilidad, de una causa que impida la operatividad de la penalidad, etc..
Por otra parte, la mayor benignidad puede provenir también de otras
circunstancias, como puede ser un menor tiempo de prescripción, una distinta
clase de pena, el cumplimiento parcial de la misma, las previsiones sobre
condena condicional, libertad condicional, etc.”. En definitiva, debe buscarse
“...cuál es la menos gravosa para el autor”. “El principio exige que se aplique
la ley más benigna entre todas las que han tenido vigencia desde el momento de
la comisión del delito, hasta el momento en que se agotan los efectos de la
condena, es decir, abarcando las “leyes intermedias”.”
d) La ley de Punto Final implicó imprimir un plazo
procesal a un conjunto de cuestiones que de otra manera no hubieran tenido
solución ni definición adecuada. Su finalidad fue impulsar los juicios,
precisando sus contenidos y resolviendo los procesos pendientes. La
instrumentación de la ley de Obediencia Debida se distingue claramente de una
amnistía. La aplicación de la Obediencia Debida significó distinguir entre
quienes tenían autonomía decisoria y quienes estaban subordinadas a un sistema
que exigía un acatamiento de las directivas de los superiores, mientras que una
amnistía implica el olvido. De hecho, la extinción de la acción penal que se
estableció, tuvo un alcance limitado, pues permitió investigar delitos
relacionados con la sustracción de niños nacidos en cautiverio y la sustracción
extorsiva de bienes.
e) La aplicación del artículo 118 de la Constitución
Nacional hace imposible la aplicación de normas del "derecho de gentes”
atento al principio de legalidad que exige indisolublemente la doble previsión
en la ley de los hechos punibles y de las penas a aplicar (Fallos 311:2453,
entre muchos otros). Tampoco se podría llenar el vacío de la ausencia de pena
con una remisión a la legislación penal ordinaria combinando la pena de ésta
con un tipo mixto del "Derecho de gentes". En este caso se estaría
creando una tercera categoría de delitos que no está dentro de las facultades
de los jueces de la República. Los documentos internacionales que se citan
profusamente en los fallos que dictaron la inconstitucionalidad de ambas leyes
no constituyen derecho aplicable en la República Argentina. No se ha encontrado
en esos fallos un solo argumento que convalide la no observancia de lo
dispuesto en los artículos 18 y 75, inciso 22 de la Constitución Nacional. En
Argentina no puede condenarse sin ley penal previa, ni siquiera cuando en su
territorio se hubiera cometido un delito contra el derecho de gentes. Señalar
que la inconstitucionalidad de las leyes de Punto Final y de Obediencia Debida
tiene efecto retroactivo implica destruir la seguridad jurídica y los derechos
adquiridos en materia penal. Esto es, empeorar las condiciones de los
beneficiados, lo que importaría en los hechos juzgarlos por una norma posterior
más gravosa, con transgresión del principio constitucional que impide tal
retroactividad (artículo 18 de la C.N.) y del principio general que establece
el juzgamiento por la ley penal más benigna (artículo 2 del Código Penal).
f) La ausencia de normas aplicables antes de 1984
excluye "ab initio” la posibilidad de reprimir conductas condenadas por la
Convención Americana sobre Derechos Humanos. Se sostiene que ambas leyes
contradicen un tratado vigente en la Argentina antes de 1994: la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, que entró en vigor el 18 de julio de 1978,
habiéndose producido su ratificación mediante la ley 23.054, recién el 1 de
marzo de 1984. Las obligaciones emergentes de ese Tratado no pueden alcanzar a
hechos supuestamente ilícitos cometidos antes de su ratificación por nuestro
país, pues la Convención Americana sobre Derechos Humanos carece de efecto
retroactivo.
Al respecto, el Presidente de la Nación Argentina Dr.
Raúl Ricardo Alfonsín al ratificar la citada Convención de Derechos Humanos,
con fecha 14 de Agosto de 1984, señaló: “Se deja constancia, asimismo que las
obligaciones contraídas en virtud de la Convención sólo tendrán efectos con
relación a hechos acaecidos con posterioridad a la ratificación del mencionado
instrumento”. Y expresó a continuación: “El presente pacto se interpretará en
concordancia con los principios y cláusulas de la Constitución Nacional vigente
o con los que resultaren de reformas hechas en virtud de ella”.
g) Es inaplicable la doctrina del caso
"Priebke" al tratamiento de los delitos cometidos por las Fuerzas
Armadas y de seguridad, con el alegado propósito de combatir la subversión. El
caso "Priebke" guarda algunas diferencias con el objeto procesal de los
juicios a los miembros de las fuerzas que intervinieron en la lucha
antisubversiva. En efecto, en aquél lo que estaba en discusión era si le
correspondía al imputado Priebke el derecho de permanecer en el territorio
argentino frente a un pedido de extradición formulado por la República de
Italia en virtud del convenio referido, pero además, como tema previo, debió
analizarse si las figuras penales por las cuales se formuló dicho requerimiento
estaban previstas en ambos ordenamientos. El voto concurrente estimó que dichos
delitos no se encontraban tipificados. De todas formas, y como principal razón,
la aplicación del art. 118 de la Constitución Nacional, está subordinada a que
se trate de delitos cometidos fuera del territorio nacional.
h) Más allá de la gravedad de los llamados
"Crímenes de Lesa Humanidad", es una realidad jurídica contundente
que no hay norma en la legislación argentina que los prevea y que regule su
imprescriptibilidad. El "derecho de gentes" no surge como imperativo
de la normativa positiva vigente en el país y su aplicación implicaría dejar la
protección de la libertad personal de aquellos cuya conducta no puede ser
encuadrada en ley previa al arbitrio de interpretaciones que violan el
principio de legalidad. La regla general, indiscutida en el mundo, es que la
punibilidad no puede estar fundamentada, ni total ni parcialmente, en una ley
posterior al hecho del proceso. Es jurisprudencia pacífica y firme de la Corte
Suprema, no ya en cuanto veda las leyes penales ex post facto, sino en cuanto
exige no solo que la ley penal para ser válidamente aplicada sea previa, sino
también cierta, escrita y limitada a su alcance conforme la voluntad del
legislador. Para proteger eficazmente la libertad individual contra la
arbitrariedad, toda disposición penal debe, en primer término, describir el
acto delictivo y en segundo término, fijar la sanción correspondiente. No se
puede dejar al juez en libertad de condenar a un individuo en virtud de
principios generales y vagos. El derecho penal solo puede descansar en la Ley.
Un juez local no puede dictar una sentencia penal de condena fundándose en el
Derecho Penal Internacional porque el Derecho Penal Interno exige,
indisolublemente, la doble precisión de la ley sobre los hechos punibles y
sobre las penas a aplicar. Además, existe la imposibilidad legal de que
integremos ex post facto, parcialmente, el Derecho Penal Interno con reglas o
principios del Derecho Penal Internacional.
i) Pretender restar significación a la validez
inalterable de la garantía consagrada en el art. 18 de la Constitución, en aras
de los principios generales del derecho reconocidos por la comunidad
internacional, se estrellan contra la implícita voluntad del Congreso de la
Nación plasmada en el art. 4 de la ley 23.313. Al aprobarse por ley 23.313 el
Pacto de Derechos Civiles y Políticos que incluía en su artículo 15,2 la
posibilidad de enjuiciar y condenar por hechos que la comunidad internacional
considera delictivos, los legisladores formularon una reserva en los siguientes
términos: "el gobierno argentino manifiesta que la aplicación del apartado
segundo del art. 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
deberá estar sujeta al principio establecido en el artículo 18 de nuestra
Constitución Nacional". Frente a tan categórica e inequívoca disposición
constitucional: ¿Cómo es posible pretender la aplicación del derecho de gentes
o la Convención sobre desaparición forzada de personas pasando por alto la
garantía consagrada por el art. 18?. La ley 23.313 ha establecido los límites
Legales.
Es recaudo insoslayable para sancionar penalmente una
conducta, no sólo la existencia de una ley previa que regule todos los aspectos
punitivos de la infracción, sino, incluso lo concerniente al nacimiento y
extinción de la correspondiente acción penal (Fallos: 191:245).
La CSJN también ha dicho que la pretensión de aplicar
retroactivamente a un caso, normas que impidan la extinción de la acción penal
"importaría juzgarlo por una norma posterior más gravosa, con transgresión
del principio constitucional que impide la retroactividad (Art. 18 de la
Constitución Nacional) y del principio general del art. 2 del Código
Penal" (Fallos: 287:76).
En idéntico sentido la Corte Suprema ha expresado que
“esa garantía comprende la exclusión de disposiciones penales posteriores al
hecho infractor -leyes 'ex post facto'- que impliquen empeorar las condiciones
de los encausados, según ha quedado establecido como invariable doctrina"
(Fallos: 17:22; 31:82; 117:22; 48 y 222; 133:216; 140:34; 156:48; 160:114;
169:309; 184:531; 197:569; 254:116, considerando 19; y 287:76, considerando
6°).
j) Tampoco es factible resolver la
inconstitucionalidad de normas cuya vigencia ha terminado, puesto que tal
circunstancia (la derogación), impide su aplicación a hechos o actos
posteriores. No se conocen en la doctrina judicial de la Corte Suprema de
Justicia sentencias que hayan asignado efectos retroactivos. La tesis según la
cual, mediante la aplicación de estas dos leyes se ha violado el artículo 29 de
la Constitución Nacional al haber concedido el Congreso al Poder Ejecutivo
Nacional, facultades extraordinarias encubiertas violándose el estado de
derecho y la debida separación de poderes que debe existir en un orden
constitucional, como garantía genérica del ejercicio de los derechos de los
ciudadanos, constituye una verdadera falacia. La inconstitucionalidad y la
nulidad insalvable de las leyes 23.492 y 23.521 solo podría ser considerada si
dichas normas constituyeran actos de formulación, consentimiento o firma referidos
a la concesión por parte del Congreso de aquellas facultades extraordinarias.
Pero como es fácil advertir, el acto de asunción de la conducción de la nación
en el año 1976 por parte del gobierno de facto no tuvo como fuente, ni directa
ni indirecta, ni mediata, ni de ninguna naturaleza, el acto de concesión de las
facultades extraordinarias por parte de los legisladores. En suma, lo que se
pune es el acto jurídico legislativo (referente a la formación y sanción de las
leyes), judicial (consentimiento por omisión en la declaración de
inconstitucionalidad) o administrativo (omisión de uso del veto por el Poder
Ejecutivo) que otorga o admite el otorgamiento de las facultades (poderes)
extraordinarias. El abuso en el ejercicio del poder, o sea, la asunción de las
facultades extraordinarias de hecho, aun cuando esté facilitada por la
inactividad legislativa o judicial, no queda comprendido en este tipo.
- VIII -
El suscripto viene advirtiendo la necesidad de la
amnistía desde hace bastante tiempo. En particular, en un artículo publicado en
el Diario “La Nación” del día 3 de septiembre de 2003, titulado “Es el momento
de afianzar la paz interior”. En dicho trabajo expresé:
“Como es sabido, en el Preámbulo de nuestra Constitución
Nacional están enunciados los grandes fines que fueron asignados por los
constituyentes a los poderes públicos creados a partir de la organización
nacional. Esos fines son más vastos -si se los considera cualitativamente- que
los objetivos asumidos por uno u otro gobierno, ya que mientras los gobiernos
cambian y se transforman, los fines permanecen y se prolongan a través de
sucesivas generaciones de argentinos: la unión, la justicia, la defensa, el
bienestar general, la libertad y, también, la paz interior.
Los constituyentes de 1853 y 1860 no se olvidaron de
la paz exterior (artículo 27) ni omitieron establecer la competencia de la
Corte Suprema para resolver eventuales reyertas entre provincias (artículo 109
del texto histórico) como metas por alcanzar en el terreno de la pacificación
nacional. Esto confirma la convicción que ellos compartían acerca de la
necesidad de superar décadas de guerras civiles y conflictos internacionales
que habían asolado el territorio patrio y que habían diezmado a sus habitantes,
lo que retrasó la llegada de un progreso muy difícil de materializar en una
atmósfera de violencia e inseguridad.
Al cumplirse el centenario de la Revolución de Mayo,
Joaquín V. González, el estadista por antonomasia, escribió su obra “El juicio
del siglo”, en la que, como agudo observador, detectó que durante aquel largo
período de nuestra historia una constante desgraciada nos había azotado: la
"ley del odio", anidada en el seno de nuestra sociedad y alimentada
por luchas facciosas sucesivas, que habían causado inmensos estragos en el alma
nacional.
Cuando estamos a pocos años de celebrar el segundo
centenario del nacimiento de la patria, cabe preguntarse si hemos dado pasos
efectivos para revertir la tendencia tanática que se registró también en gran
parte del siglo XX. Hay indicios y evidencias que indican que la norma
denunciada por el gran hombre público riojano sigue operando, subyacente, en
una Argentina llena de desencuentros y frustraciones.
Pero la otra Argentina, la subterránea, la que Eduardo
Mallea descubrió luminosamente en sus ensayos de introspección social
(especialmente en “La vida blanca”, que escribió en 1942, pero que sólo decidió
publicar en 1962), sigue reclamando la superación de la fatalidad histórica,
verdadera cuadratura de nuestro círculo. Todo pueblo tiene derecho a la
justicia y al conocimiento de la verdad. La impunidad no puede ser la regla
(¡que le caiga el sayo a todos los responsables!), pero, al mismo tiempo, el
pueblo percibe que no puede vivir y convivir en el desasosiego permanente,
porque ninguna nación crece y se desenvuelve sobre los pilares del rencor y de
la sed de venganza.
Para ahuyentar la suspicacia de los que padecen de
hemiplejia histórico-política, basta con acudir a una línea de jurisprudencia
trazada por la Corte Suprema hace más de un siglo: ni la más generosa de las
leyes de amnistía puede cubrir con su manto los crímenes aberrantes.
Hoy, más que nunca, el fin por consolidar es la
"paz interior" de nuestro proemio constitucional, de esa misma ley
suprema que, en diversas circunstancias de nuestra historia -algunas dramáticas
y otras trágicas-, apareció ante el pueblo como la tabla de salvación para
lograr, entre todos y para todos, la reconciliación y el reencuentro. Debemos
buscar el "bienestar general" con nuevos emprendimientos y con
políticas que articulen mejor las energías que, para desplegarse, sólo aguardan
la consolidación de la seguridad individual y social como condimento
insustituible de un real y efectivo Estado de derecho.
Es imperioso que todos los dirigentes se hagan cargo
de este reclamo de "paz interior", que tiene fundamento histórico en
una Constitución carismática. Tenemos el privilegio de contar con este
instrumento de paz y unión que transfiere el carisma de los hombres al símbolo
de la ley, tal como lo ha demostrado después de cada crisis institucional
durante el siglo XX, y especialmente en 1983, con las secuelas de la Guerra de
las Malvinas.
Que se deponga la beligerancia entre sectores, grupos
y personas. Los decibeles de la agresión mutua ya resultan intolerables para la
calidad de vida política e institucional que merecen todos los argentinos y no
argentinos de buena voluntad que habitan nuestro suelo. Porque,
desgraciadamente, todos los días asistimos a la percepción de signos, mensajes
y ruidos que se emiten con la intención de agredir, ya sea a gobernantes o a
gobernados, de incitar a la violencia o de sacralizar la apología del delito.”
Y concluía en el citado trabajo: “No está de más traer
a colación la sabia premonición de la Corte Suprema: fuera de la Constitución,
sólo cabe esperar la anarquía o la tiranía. Nos atrevemos a añadir que la
experiencia ha sido cruel: por lo general, la primera suele desembocar en la
entronización de la segunda.
Que Dios, "fuente de toda razón y justicia",
como reza el Preámbulo, ilumine a todos los protagonistas de este país. Que,
entre todos, demos un paso hacia la sensatez, antes de que sea tarde.”
- IX -
Por las razones precedentemente expuestas pido la
consideración y aprobación de este proyecto, animado por el espíritu de la
reconciliación de todos los argentinos, inspirado en el convencimiento de la
necesidad impostergable de deponer enconos y resentimientos que perduran en el
tiempo, buscando por este medio legal ayudar a la pacificación de los
espíritus, para que podamos así avanzar hacia una nueva etapa de la vida
nacional en que el reencuentro y la mutua comprensión transiten definitivamente
por la senda del respeto a la Constitución y las leyes, única vía para no caer
nuevamente en el caos, la anarquía o el autoritarismo. La vuelta al pasado nos
divide; la esperanza de una convivencia en la tarea común nos vivifica y
alienta. A partir de ahora y saliendo de la anomia, deberá recuperarse por el
Estado el monopolio de la fuerza en su organización y aplicación, como así
también deberá haber “tolerancia cero” con la aplicación de las leyes,
comenzando por el Código Penal y la ley complementaria de “defensa del orden
constitucional y la vida democrática” de la Nación.
Ahora, sólo falta una cosa: que el pueblo argentino
quiera vivir y convivir en paz. Los hechos lo dirán.