BALANCE DEL CASO ARGENTINO
21 MARZO, 2017
Movimiento 21
Por Guillermo Schweinheim
| Director de
la Maestría en Auditoría Gubernamental, Escuela de Gobierno, UNSAM. Profesor de
la Escuela de Estudios de Posgrado de la FCE de la UBA
El devenir de los sistemas de control desde la ley
24.156 y la Constitución de 1994 ha sido irregular. En relación con el control
interno, tras una primera etapa de progresos, luego de 1999 los avances no
fueron significativos. Con respecto al control externo, la Auditoría General de
la Nación protagonizó algunas mejoras y adquirió visibilidad pública. Con el
actual recambio en el Poder Ejecutivo y en el Congreso, se abre la oportunidad
de facilitar una nueva agenda para estas dependencias.
Nota publicada en la revista Voces en el Fénix
Introducción
Evaluar el modo en que el modelo institucional de
control público inaugurado por la ley 24.156 de 1992 y la Constitución nacional
reformada de 1994 ha impactado en la responsabilización por la gestión pública
no resulta una cosa sencilla.
De acuerdo con la doctrina generalmente aceptada, la
responsabilización de los gobernantes debiera resultar hoy de un complejo
ensamblaje de sus actitudes y del funcionamiento de los mecanismos
institucionales de control: por un lado, la propensión de los gobernantes a
cumplir con el orden legal vigente y a comunicar fehacientemente a la
ciudadanía y a los legisladores sobre los resultados financieros del sector
público. Por el otro, su interés en comprometerse con la provisión de servicios
y el logro de cambios significativos en los problemas colectivamente
identificados como necesarios de ser corregidos, asignando eficientemente los
recursos de todo tipo (personal, infraestructura, insumos) para maximizar la
producción de bienes públicos, economizando el gasto y la inversión. Además,
supone lograr la sostenibilidad financiera del gasto y de la inversión pública,
con niveles manejables de endeudamiento. A esta responsabilización
intergeneracional debiera sumarse la responsabilidad por la sustentabilidad
ambiental y la equidad de las acciones públicas. Y, últimamente, también
entendemos que incluye la obligación, por parte del gobernante, de dar lugar a
la participación ciudadana, de la sociedad civil organizada y del control de la
prensa libre, abriéndose a dar información y participación. Por último, y quizá
lo más importante, el compromiso de la ética en el manejo de los recursos
públicos.
Frente a esta complejidad, ¿en qué dimensiones han
contribuido los actuales sistemas de control interno y externo argentinos a
esta responsabilización esperada?
Los cambios promovidos por el Programa de Reforma de
la Administración Financiera requerían el desarrollo de un nuevo sistema de
control funcional con el Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF).
El desarrollo de un sistema de control integrado al SIDIF implicaba principios
de responsabilización de las autoridades jurisdiccionales y de la alta
dirección pública que debían ser garantizados por nuevos principios de control
interno.
En consecuencia, la existencia de los controles
previos ejercidos por el Tribunal de Cuentas de la Nación debía ser eliminada.
Tanto su característica de controles ejercidos por una entidad fiscalizadora
superior externa como su naturaleza previa no sólo eran contradictorias con una
lógica de la responsabilización, sino que conspiraban contra los principios de
eficacia y eficiencia promovidos por la reforma.
La evolución de la contabilidad gubernamental
promovida por la reforma requería asimismo la modificación de las normas de
control externo. Las reformas a los balances jurisdiccionales y la elaboración
de la Cuenta General del Ejercicio requerían un nuevo modelo de control
externo, basado en normas de auditoría que reemplazaran el análisis y el juicio
de las cuentas ejercido por el Tribunal de Cuentas. Del mismo modo, las normas
de auditoría debían ser igualmente aplicadas a la elaboración del informe sobre
la Cuenta de Inversión. El reemplazo de principios de juicio de cuentas por los
de auditoría gubernamental requería modificar la naturaleza jurisdiccional
administrativa del organismo de control externo, eliminando el juicio
administrativo de responsabilidad. Se opta de este modo por el reemplazo del
Tribunal de Cuentas por un modelo de Auditoría General. Era necesario que se
unificaran las funciones de contralor de la administración nacional y de las
empresas del Estado. Carecía de sentido el esquema institucional vigente que
comprendía al Tribunal de Cuentas de la Nación y a la Sindicatura General de
Empresas Públicas, que a su vez no distinguía claramente entre control interno
y externo. Se promovió en cambio una distinción clara entre un sistema de
control interno y uno de control externo, disolviendo los dos organismos
preexistentes.
Se identificó al modelo de control de Canadá como un
buen modelo a adaptar, con una auditoría general, unidades de auditoría interna
(UAI) y un órgano técnico de coordinación del control interno. Y se fijó el
objetivo de desarrollar un modelo institucional y de procesos y resultados del
control, basado en principios de responsabilización, accountability, auditoría
y retroalimentación.
Un balance técnico sobre cuestiones significativas
El control interno
El devenir de los sistemas de control desde la ley
24.156 y la Constitución de 1994 ha sido irregular. Al inicio, la actuación de
la SIGEN y de las UAI tuvieron un desarrollo muy significativo. La elaboración
rápida de los primeros instructivos para las auditorías internas (modelos de
planificación, programación de auditorías, elaboración de informes, legajos de
trabajo), la redacción de las normas de control interno y auditoría externa,
bajo criterios internacionalmente aceptados, la formación extensa de
profesionales de SIGEN y las UAI en auditoría operacional, caracterizaron esta
primera etapa, así como también el trabajo colaborativo con la Secretaría de
Hacienda en las auditorías de cierre de ejercicio y la auditoría de balances de
organismos descentralizados.
Con posterioridad a 1999, los avances no han sido muy
significativos. De hecho, la actuación de las UAI es despareja en sus efectos
sobre el ambiente de control de los organismos. Aun hoy, la cantidad de
proyectos de auditoría de gestión de las UAI son menores, si se los compara con
las auditorías contables o de cumplimiento legal.
Si bien en la década de 2000 la SIGEN comenzó a
elaborar “mapas de riesgo” del conjunto de la administración, los efectos de
esta práctica han sido escasos. De hecho, sonados escándalos públicos por
sobreprecios, corrupción o falta de controles, carecieron de una acción
preventiva de la SIGEN. En general, devengados relativamente poco transparentes
como el crecimiento de las transferencias a municipios, provincias,
universidades, empresas, organizaciones no gubernamentales o de los fondos
fiduciarios, no merecieron una acción técnica de la SIGEN orientada a promover
mejores mecanismos relativamente unificados de rendición de cuentas. Incluso,
desde fines de la década de 2000 y hasta 2015, la SIGEN abandonó toda práctica
de realización de auditorías a jurisdicciones (esta práctica se ha reanudado a
partir de 2016).
El control externo
La Auditoría General de la Nación es un caso extraño
de entidad fiscalizadora superior. Virtualmente no existen modelos
institucionales comparados donde un modelo de control no jurisdiccional (como
los Tribunales de Cuentas) tiene carácter colegiado. Esto siempre ha sido un
ítem controvertido. En determinados momentos de su novel historia, la AGN ha
contado con un Colegio de Auditores donde senadores y diputados eligieron a
miembros o presidentes de AGN con reconocida experticia en administración
financiera y control (como el actual titular, Dr. Oscar Lamberto, ex presidente
de las comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras, presidente de la
Comisión Mixta Revisora de Cuentas, secretario de Hacienda y auditor). Pero
este no ha sido siempre el caso. Es más, si se tiene en cuenta lo que la
Constitución establece (presidente nombrado por el principal partido de
oposición), el presidente de la AGN puede estar en minoría en el Colegio (el
caso del Dr. Leandro Despouy entre 2002 y 2015). Esta composición, encarnando
la representación parlamentaria, ha derivado también en prácticas recurrentes
de nombramiento discrecional de personal por motivos de adscripción política,
sin las necesarias competencias técnicas. Además, durante períodos prolongados
la actividad de la AGN tuvo escasa relevancia para el Congreso a través de la
Comisión Mixta Revisora de Cuentas; tuvo poca visualización ante la opinión
pública, y sus informes de auditoría tuvieron escasos efectos en la corrección
de la responsabilidad de los funcionarios.
A ello debe sumarse que la reforma derivada de la ley
24.156 diluyó la responsabilidad administrativa y patrimonial de los
funcionarios y los mecanismos sancionatorios derivados.
Sin embargo, es posible señalar algunos avances
significativos. En general, los informes de auditoría aprobados por el Colegio
de Auditores han sido aprobados por unanimidad. Y ello, a pesar de que el
partido de gobierno tuvo siempre mayoría en el Colegio en el período 2003-2015.
Incluso hubo casos donde miembros del bloque de la mayoría han votado con la
minoría (como en la cuestión de “Fútbol para Todos”). Si bien la responsividad
del Ejecutivo a los informes de la AGN ha sido virtualmente nula, los informes
de la AGN han servido de evidencia en casos que se han judicializado. Esto
ocurrió, por ejemplo, con el informe de auditoría ambiental sobre el Riachuelo
y con el informe de las concesiones ferroviarias, en particular la línea
Sarmiento.
Una cuestión importante a señalar es que la AGN ha
modernizado su Informe sobre la Cuenta de Inversión, con una parte que incluye
la opinión sobre los Estados Financieros del Sector Público, y otra sobre la
Ejecución Presupuestaria Anual. Todo ello en acuerdo progresivo con la Comisión
Mixta Revisora de Cuentas.
Además, se han abierto sistemas de concursos y se han
realizado algunas acciones de capacitación y reconocimiento de títulos de
posgrado, lo que permite una progresiva profesionalización del personal.
Las prácticas de auditoría de gestión de programas con
financiamiento externo han comenzado a impactar en otras áreas de la AGN, al
igual que los cursos internacionales en la materia en relación con la OLACEFS
(Organización Latinoamericana de Entidades Fiscalizadoras Superiores). Este
marco de vinculación internacional ha ido de la mano de mejoras significativas
en las prácticas de auditoría de la gestión ambiental, de formulación del Plan
Estratégico de la AGN, y de las recientemente aprobadas normas de auditoría
externa, en un todo de acuerdo con las recomendaciones internacionales.
Finalmente, la AGN ha mejorado sensiblemente su
vinculación con la sociedad civil y los medios de comunicación durante la
gestión Despouy, también en el marco de las recomendaciones generalmente
aceptadas. Esta dimensión no es una cuestión menor. Por primera vez desde su
creación, la actuación de la AGN, la composición de su Colegio de Auditores y
su presidencia han cobrado relevancia en la agenda mediática. Posicionamiento
institucional que puede augurar avances en los próximos tiempos.
Hacia una agenda para el control institucional y la
mejora de la responsabilización
El recambio institucional tanto en el Poder Ejecutivo
como en la composición del Congreso puede facilitar una nueva agenda para el
control institucional de SIGEN, las UAI y la AGN, con el objetivo de la mejora
de la responsabilización de gobernantes y funcionarios. Aquí van algunas ideas.
1. Lo más importante es mejorar el ambiente de control
interno, especialmente en el Poder Ejecutivo Nacional y en las jurisdicciones
que lo componen. Incluso en las universidades públicas (el caso de las
universidades merece aún debates importantes: el Consejo de Rectores cuestiona
la coordinación técnica de SIGEN, fundado en el principio de autonomía,
argumento que ciertamente el autor de esta nota no comparte). Sin mejorar los
valores orientados a la transparencia, la eficiencia y a valorar los controles
internos (de cumplimiento legal, de los regímenes de compras y personal, de
rendición documentada de operaciones de pago, uso de fondos rotatorios, etc.),
es poco lo que las Unidades de Auditoría Interna, en su actual diseño
institucional, pueden realizar. La filosofía de Gobierno Abierto que el actual
Ejecutivo sostiene seguir, puede ser un fundamento moral.
2. La SIGEN debiera tener una actitud más proactiva.
Elaborar nuevamente buenos “mapas de riesgo” y compartirlos con el Presidente y
el Gabinete. Trabajar con la Secretaría de Hacienda en los mecanismos de
documentación de respaldo de las operaciones, sobre la base de los riesgos
identificados. Llevar proyectos de reglamentación obligatoria de la
documentación de respaldo (legal y de resultados) para mejorar la
responsabilización. En particular, porque su guarda puede hoy mejorarse
sensiblemente por la progresiva digitalización de los expedientes, una meta de
modernización del gobierno.
3. Hay que retomar de modo agresivo la formación
continua del personal de SIGEN y las UAI, que ha tenido fuertes
discontinuidades.
4. Los concursos públicos para el personal de las UAI
debiera ser una prioridad de los procesos de profesionalización.
5. Los auditores internos titulares (cuya designación
es competencia de la autoridad jurisdiccional) debieran ser seleccionados por
algún mecanismo que suponga la efectiva certificación de competencias de
auditor gubernamental, que garantice idoneidad, profesionalismo e independencia
de criterio.
6. La práctica en el ámbito del control interno de la
auditoría de gestión debiera aumentar significativamente en la planificación
anual de auditoría.
7. La SIGEN debiera institucionalizar formatos que
normaticen las características y la oportunidad de realización de auditorías de
fraude, dado los graves problemas de transparencia y corrupción que han
afectado el erario público.
8. La Auditoría General de la Nación debiera realizar
su planificación anual sobre la base de un “mapa de riesgo”, para poder
maximizar sus esfuerzos.
9. La política de concursos y capacitación, incluidos
los mecanismos de la cooperación internacional, debieran profundizarse en la
AGN.
10. La Comisión Mixta Revisora de Cuentas debiera
darse un nuevo reglamento. En general, parte de la escasa responsividad del
Ejecutivo a los informes de la AGN derivan del antiguo formato de trabajo de
esta comisión del Congreso de la Nación.
11. La SIGEN y la AGN debieran compartir “mapas de
riesgo” y legajos de trabajo y sus planificaciones anuales. Esto evitaría
superposiciones, retrabajos y maximizaría los efectos del control interno y
externo.
12. La SIGEN, la Secretaría de Hacienda, el Ministerio
de Modernización, la Jefatura de Gabinete y la AGN debieran realizar un trabajo
conjunto para llegar a un modelo compartido de responsabilización legal,
financiero contable y por resultados de gobernantes y funcionarios.
Son solo algunas ideas. Estas y otras podrían ayudar a
que el ideal republicano actual de la responsabilización se encamine a las
mejores prácticas internacionales.