Y PROYECTO DE LEY AL CONGRESO
Por Héctor GIULIANO
(29.9.2019)
Con fecha 19.9 el Poder Ejecutivo envió al
Congreso una Proyecto de Ley (PL) sobre reperfilamiento de Deuda Pública, tema
sobre el que el gobierno Macri ya había decidido unilateralmente por Decreto
596/2019, un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) del 28.8 por el que difiere
el pago de parte de los vencimientos de Deuda Pública a Corto Plazo a 3 y 6
meses, esto es, transfiriéndole la carga de esos impagos al próximo gobierno
electo.
Esta medida, aunque de alcance limitado,
estrictamente hablando constituye una forma de default o reconocimiento de
cesación de pagos sobre obligaciones del Estado al postergar su cumplimiento
por falta de recursos para poder abonar parte de los títulos públicos contraídos
por la administración macrista, es decir, no por deuda heredada del
Kirchnerismo sino por deuda propia.
Se estima que esta prórroga compulsiva implica
traspasar pagos entre un mínimo de 9.000 y un máximo de 14.000 MD[1]
a la nueva administración (que se descuenta sería la de Alberto Fernández).
LAS FACULTADES DEL PODER EJECUTIVO
Por el artículo 65 de la Ley 24.156 de
Administración Financiera del Estado el Gobierno Nacional está facultado para
proceder a reestructurar Deuda Pública con acreedores modificando montos,
plazos y/o intereses de las operaciones originales. No se necesita Ley del
Congreso para ello.
Este hecho lo motiva la situación de default
del gobierno Macri y se produce debido al fracaso del Acuerdo Stand-By del 2018
– en sus dos versiones, primero la de Junio y luego la de Octubre del año
pasado – un convenio de salvataje financiero también suscripto unilateralmente
por el Poder Ejecutivo sin Ley del Congreso, conforme igualmente lo autoriza la
Ley 24.156 en su artículo 60 por tratarse de un organismo financiero
internacional del que nuestro país forma parte.
Pero el incumplimiento de las metas acordadas
con el Fondo ha llevado ahora a la suspensión de sus desembolsos, que han
quedado sujetos en principio al resultado de la elección presidencial del
27.10.
Dicho con otras palabras: que el gobierno
Macri no sólo fracasó en su gestión económico-financiera sino que además
fracasó también en el cumplimiento de las condiciones del acuerdo tendido de
urgencia para salvarlo por parte del FMI.
Es el resultado patético de una
administración de gobierno que llega con sobrevida financiera y política
artificial al final de su período presidencial sin poder mostrar la mejora de
ninguna de las variables económico-financieras de la Argentina y, en cambio,
después de haberlas empeorado todas (Inflación, Tipo de Cambio, Tasa de
Interés, Pobreza, Desempleo/Subocupación, etc. y sobre todo exceso irracional
del Endeudamiento Público).
En síntesis:
a) El gobierno Macri fracasó abiertamente en
su gestión económico-financiera en el 2018 – transcurrida la primera mitad de
su mandato – arrastrando a la Argentina a una nueva cesación de pagos; default
que evitó formalizar sólo merced al salvataje financiero extraordinario del Fondo
Monetario Internacional (FMI) – con un préstamo Stand-By de 57.000 MD, récord
para la Argentina y el Mundo – a los fines que la administración macrista pueda
llegar a completar su mandato en Diciembre del corriente año.
b) Este préstamo era de 50.000 MD y fue
ampliado a los 57.000 MD citados (exactamente 56.300 MD) para reforzar los
vencimientos que el país debía cumplir con los acreedores financieros del
Estado durante el bienio 2018-2019.
c) El FMI desembolsó hasta la fecha 45.000
MD, de los cuales unos 34.000 MD se usaron para financiar la fuga de capitales,
esto es, dólares del Fondo que entraron prestados por una ventanilla del Banco
Central (BCRA) y se vendieron por otra para sostener el tipo de cambio y cubrir
así la salida de divisas de grandes fondos especulativos que operan y siguen
operando en la Argentina.
Con el agravante que de esta manera el FMI
está contraviniendo el artículo VI de su propio Convenio Constitutivo que le
prohíbe prestar a los países miembros para atender corridas cambiarias.
d) Pese al monitoreo permanente del FMI el
desmanejo de las cuentas fiscales y cuasi-fiscales (BCRA) por parte del
gobierno Macri no evitó el agravamiento de la situación económico-financiera
interna del país ni la verdadera mejora de las Finanzas del Estado, afectadas
por un Déficit Fiscal creciente provocado por el aumento desproporcionado de
los Intereses a Pagar.
Ergo, este doble fracaso macrista se traslada
como herencia al próximo gobierno.
PL DE REPERFILAMIENTO
El gobierno Macri eleva al Congreso el PL de
referencia con el argumento de solicitarle la aprobación parlamentaria para que
el Ejecutivo pueda cambiar ciertas condiciones de los bonos emitidos por la
Deuda del Estado.
Como hemos dicho, este pedido es innecesario
desde el punto de vista formal porque el gobierno se encuentra facultado legalmente
para hacerlo por sí solo.
En su aspecto concreto estas modificaciones
se resumen principalmente en una sola: la incorporación de Cláusulas de Acción
Colectiva (CAC) en Bonos emitidos bajo Ley Nacional, ya que los títulos bajo
Ley Extranjera ya llevan este tipo de cláusulas.
Las CAC son las reglas que establecen que en
caso de default de Deuda Soberana (Títulos Públicos) – por analogía con el
Derecho Concursal Privado – se fije el criterio de que la decisión de la
mayoría de los tenedores de bonos (en función de su importe) deba ser acatada por la minoría. En este caso,
que quienes sumen un 66.66 % o más obliguen automáticamente a los tenedores del
33.34 % restante a someterse al acuerdo que dichos acreedores mayoritarios
hayan arreglado con el gobierno argentino.
Hoy en día se trata de una fórmula clásica –
y también lógica – para evitar que un grupo minoritario de tenedores de bonos
(Holdouts) puedan luego actuar judicialmente contra el Estado.
Pero aquí cabe aclarar al menos tres cosas
importantes:
1) Que el PL no especifica las condiciones
bajo las cuales el Ejecutivo llegará a determinados acuerdos con los tenedores
financieros de bonos ni fija restricciones al respecto, de modo que lo que se pide
en realidad es una suerte de “cheque en blanco” del Congreso al gobierno para
que éste negocie lo que quiera con tales acreedores.
2) Que – como hemos dicho – el artículo 65 de
la Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado ya delega en el Poder
Ejecutivo las facultades de reestructuración de Deuda Pública.
3) Que adicionalmente, las leyes de
presupuesto ratifican esta facultad del gobierno – a través del Jefe de
Gabinete de Ministros (JGM) - para poder fijar y/o negociar cambios en el
endeudamiento público en función del citado artículo 65: caso de la Ley 27.467
de Presupuesto 2019 vigente en su artículo 45, amén del cambio de condiciones
del artículo 40 sobre Operaciones de Crédito Público y las facultades generales
propias del JGM de los artículos 5 y 8 de la Ley. Términos éstos –
fundamentalmente el del artículo 65 de la Ley 24.156 – que se replican en el PL
enviado al Congreso para el 2020 (artículo 42 y conexos).[2]
Ergo, el objetivo formal de este PL de
Reperfilamiento de Deudas del Estado enviado por el Ejecutivo al Congreso
excede los requerimientos de la normativa vigente y tendría, en cambio, el
objetivo real presunto de dejar comprometido o pegado al futuro gobierno para dejar aceptadas así por anticipado
las facultades incondicionales para que la administración Macri pueda dejar
reestructuradas las deudas impagables contraídas bajo su gestión como quiera y
ratificar así los privilegios prácticamente irrestrictos al Ejecutivo para que
pueda negociar cualquier cosa.
FALSOS FUNDAMENTOS DEL REPERFILAMIENTO
La tríada Gobierno-Oposición Política-Medios
repite incansablemente una mentira abierta a la Opinión Pública que constituye
el eje de toda la confusión de fondo inherente al Sistema de Deuda Pública
Perpetua que rige desde hace 40 años en la Argentina y que la administración
Macri – por culpa de su Política de Gobernar con Deuda – ha llevado al
paroxismo, tanto como Deuda del Tesoro como Deuda del Banco Central (BCRA).
Esta mentira – hoy reiterada permanentemente
por los funcionarios del Gobierno Macri, por diversos economistas del
establishment y también por asesores económicos de la Oposición (caso Kulfas y Álvarez
Agis) es la que dice que la Argentina se
encuentra frente a un problema de Iliquidez y no de Insolvencia.
Pero esto no es así porque nuestro país, como
derivado lógico e inexorable de la política institucional de toma sistemática
de Deuda sin capacidad de pago, se encuentra metida en un problema financiero
insoluble de Iliquidez y de Insolvencia:
- Iliquidez,
porque carece de fondos para cumplir en tiempo y forma con sus obligaciones de
deuda contraídas. E
- Insolvencia,
porque carece de capacidad demostrada de repago e incluso de bases
macro-económicas y financiero-fiscales como para poder hacerlo.
Y esta situación está probada con números ya
que se mantiene y agrava indefinidamente porque es sostenida merced a un
mecanismo de refinanciamiento constante de los vencimientos de capital y toma
de nuevas deudas.
Casos concretos:
a) El Presupuesto 2019 vigente – Ley 27.457 –
dice que los vencimientos de Capital (Amortización de Deudas) este año son de
50.700 MD y se refinancian en su totalidad (hasta el último centavo) por
novaciones de deuda (con los mismos acreedores o intermediando con terceros) y
además se toman 46.000 MD de Deuda Nueva (de los que 20.000 MD corresponden a
Letras de Tesorería, que se supone son parcial y/o totalmente renovadas).
b) El PL de Presupuesto 2020 – en línea que
parece casi calcada del anterior – contempla ahora que los vencimientos de
Capital o Principal de este año suman 52.000 MD, que también se refinancian
totalmente, y además se toma otra vez Deuda Nueva por 43.000 MD (de los que
20.000 MD son Letras).
c) Como agravante, del Gasto Corriente por
concepto de Intereses a Pagar – que son los que realmente se abonan (y pesan en
forma creciente) dado que el Capital no se paga sino que se refinancia
íntegramente – entre un 20 y un 15 % (2019 y 2020 respectivamente) tampoco se
pagan sino que se capitalizan por anatocismo.
Y todo esto se produce porque el país no
tiene solvencia para poder afrontar sus vencimientos de principal e incluso de
la totalidad de intereses.
Ergo, un país que no puede amortizar en forma
neta un centavo de sus vencimientos de Deuda por Capital, que sigue tomando más
Deuda sin Capacidad de Repago y que no llega a abonar la totalidad de los
Intereses no está sólo en una Crisis de Liquidez sino también de Insolvencia; y
se engaña groseramente a la Opinión Pública diciéndole lo contrario.
COMENTARIO FINAL
El PL de Reperfilamiento Macri mandado al
Congreso conlleva – como hemos visto – una trampa de concepto por la parte
normativa y a la vez una trampa política: la de dejar comprometido al Congreso
y al futuro gobierno electo el 27.10 en la Política Institucional de
Endeudamiento Perpetuo del Estado, que la administración Macri parece haber
llevado a un extremo auto-destructivo.
Pero tan grave como las aspiraciones del
saliente gobierno macrista de transferirle
el problema de la Deuda Pública agravado a la nueva administración es
que la probable nueva administración la acepte en los mismos términos de fondo
que la actual.
El candidato Alberto Fernández y sus
principales asesores en materia económica, se están pronunciando a favor de la
ahora llamada solución a la uruguaya,
un eufemismo que apela a la imagen de una seudo-solución en base a la operación
de Canje de Deuda de Uruguay en 2003.
La esencia de este tipo de reestructuración
de Deuda – limitada sólo a la prórroga de plazos de vencimiento de las
obligaciones, sin cambio de otras condiciones – es simple: 1. Alargamiento o
extensión de las fechas de vencimiento (en principio a 4-5 años, es decir,
pateándolos a la administración siguiente), 2. No quita de Capital, y 3. No
rebaja de los Intereses.
Dicho con otras palabras, es la fórmula que
más conviene a los acreedores del Estado dado que siendo la Deuda Argentina hoy
la más cara del Mundo, lo que así se propone – Oficialismo y Oposición – es que
tales condiciones se prolonguen en el tiempo, de modo que los grandes fondos
especulativos de inversión mantengan sus niveles récord de rentabilidad
financiera gracias al alto costo de la Deuda de nuestro país.
Paradójica o sintomáticamente, de esta manera
tanto el gobierno de Mauricio Macri como el que sería su más posible sucesor,
Alberto Fernández, coinciden en esta misma tesitura perversa acerca del
re-endeudamiento del Estado.
[1] Las abreviaturas MD/M$ y
B$ significan Millones de Dólares/Pesos y Billones de Pesos respectivamente y
se expresan siempre con redondeo, razón por la cual pueden darse mínimas
diferencias entre totales y sumatoria de términos. Los importes se expresan
muchas veces con la correspondiente equivalencia de monedas (≡).
[2] Más aún,
la normativa en materia de emisiones y colocaciones de Deuda Pública establece
que no sólo son funciones delegadas al Ministerio de Hacienda (MH) sino –
dentro del mismo – a las Resoluciones Conjuntas de las Secretarías de Finanzas
(SF) y de Hacienda (SH), es decir, a niveles de decisión en materia de
endeudamiento de segundo y tercer nivel dentro de la pirámide de decisiones del
Estado.
El artículo 40 de la Ley de Presupuesto vigente (la
27.467) dice expresamente que: “El Ministerio de Hacienda podrá efectuar
modificaciones a las características detalladas en la mencionada planilla (se
refiere a la planilla adjunta de Operaciones de Crédito Público), siempre
dentro del monto total y destino del financiamiento fijado en ella, a los efectos de adecuarlas a las
posibilidades de obtención de financiamiento ...” (el destacado es
nuestro).
Esto es, que el MH – vía las secretarías respectivas
(esencialmente la SF) – puede decidir libremente sobre las condiciones del
endeudamiento público por delegación de la Ley de Presupuesto del Congreso.
El artículo 42 del PL de Presupuesto 2020 reitera y
amplía estas facultades delegadas discrecionales al Poder Ejecutivo a través
del MH.