Por Silvia Stang
El federalismo fiscal
está cada vez más lastimado. Con el debate pendiente de una ley de
coparticipación como un ya raído telón de fondo, la creciente centralización
del manejo de recursos en el gobierno nacional trae consecuencias nada menores.
Avanzan las limitaciones de las provincias para tomar decisiones sin
dependencia del gobierno nacional, se eleva el nivel de discrecionalidad en el
reparto de recursos con los efectos sociales que eso implica (dado que tienden
a mirarse cuestiones de alineamiento político en lugar de índices de la
realidad), y aumenta la presión tributaria, porque en muchos casos gobernadores
o intendentes intentan recaudar más subiendo tasas o creando cargas.
Según un análisis de
la consultora Economía & Regiones, en 1991 las provincias obtenían 46% de
la recaudación tributaria nacional; esa participación emprendió luego una caída
con vaivenes, y para este año se estima que se ubicará en 26%, cinco puntos por
debajo de 2008. Si se quitara del cálculo el Fondo Federal Solidario, creado
ese año e integrado con recursos derivados de la producción sojera, el índice
sería sólo algo menor: de 24,8 por ciento.
Un factor que incidió
con fuerza para una mayor concentración -hace ya casi dos décadas- fue la
resignación de recursos coparticipables por parte de las provincias, para
financiar el sistema nacional de la seguridad social, de cara a la reforma que
introdujo la opción por cuentas individuales de capitalización para los
aportantes. Fue una reforma que en su momento le hizo perder recursos al fisco,
pero al ser revertida en 2008 no se consideró, pese a los reclamos, devolver la
asignación de fondos a las jurisdicciones. A eso se sumaron otros factores,
como la creación de tributos con bajo nivel de coparticipación -como el caso
del impuesto al cheque-, que hicieron crecer la torta total bastante más que
las porciones por repartir.
OBRAS PÚBLICAS SIN
FONDOS
Sólo para este año,
si se mide la diferencia entre la coparticipación estimada efectiva y la que se
planteó originalmente en la ley vigente, el perjuicio para las provincias
superaría los $ 86.000 millones (en 2012 la cifra fue de $ 68.257 millones),
según estima Guillermo Giussi, economista de la citada consultora. Es un monto,
señala, que permitiría triplicar el nivel de obras públicas locales, que este
año insumirían $ 44.000 millones.
Tres son los hechos
principales de la última década destacados por el economista Marcelo Capello,
presidente del Ieral, de Fundación Mediterránea, que afectaron la relación
fiscal entre Nación y provincias. "Cayó la participación de las provincias
en el reparto automático de recursos tributarios nacionales; se produjo un
perjuicio para la provincia de Buenos Aires por el tope al Fondo del Conurbano,
que reduce su participación relativa, y aumentó la porción de recursos que se
envían en forma discrecional", enumera.
Este último punto
-sobre el que se prendieron nuevas luces de alerta con la reciente decisión del
gobierno nacional de darles fondos a intendentes pasando por alto a los
gobernadores- afectó principalmente a provincias como Córdoba y Santa Fe, hoy
con gobernadores no kirchneristas, que le reclaman a la Nación recursos para cubrir
déficit previsionales de los últimos años, aludiendo a compromisos mutuos, que
incluyeron la cesión (hoy vigente) del 15% de los recursos coparticipables para
la Anses. Por
unos años, la Nación
cubrió esos desequilibrios, pero luego fue excluyendo a provincias del envío de
dinero. El problema involucra a las jurisdicciones que no transfirieron en los
90 las cajas previsionales de empleo público a la Nación , lo que sí hicieron
12 provincias y la ciudad de Buenos Aires.
Capello agrega que a
la discrecionalidad se suma la negativa de la administración central a
autorizar nuevos endeudamientos provinciales, lo cual provoca restricciones
para el desarrollo de obra pública.
Más allá de lo que
pueda evaluarse sobre el comportamiento de cada gobernación en el incremento de
gastos, hay una distorsión que, según advierten en Economía & Regiones, se
mantiene. Es el hecho de que, en la misma época en que comenzaron a detractarse
recursos a las provincias, se les asignaron más funciones, al descentralizarse
la gestión en materia sanitaria y educativa. Son áreas con gastos poco
flexibles, sobre todo por ser mano de obra intensiva. Cuando es necesario, el
ahorro se da por otro lado: según el estudio, en el último año con superávit en
las provincias (2006) se destinó a inversión un 12,6% del gasto total. En 2012
el índice habría sido de 8,8 por ciento.
Los números de la
coparticipación actual reflejan los efectos de "la ausencia de un orden
esquemático", que hace "indispensable" -al decir de los
economistas del Iaraf, que conduce Nadin Argañaraz- el retrasado debate por el
reparto. En 2012, a Tierra del Fuego le llegaron, por la distribución de los
impuestos nacionales, $ 14.959 por habitante. La ciudad y la provincia de
Buenos Aires recibieron $ 1073 y 2103 por persona, respectivamente, según un
análisis de esa consultora.
Claro que un debate
sobre distribución de fondos implica un juego de suma cero, del que resultan
ganadores y perdedores. Desde esa advertencia, Capello afirma: "Una
reforma sólo podría resultar políticamente viable si el gobierno nacional
resignara un porcentaje importante de su participación relativa, para que las
provincias ganen en términos absolutos". La contraparte, en la propuesta,
sería una disminución de los envíos discrecionales, algo que reduciría el poder
de influencia del poder central para conseguir aliados políticos.