Proyecto de ley del Diputado Alberto Asseff:
El Senado y Cámara de
Diputados, sancionan con fuerza de
LEY
Artículo 1º.- En
todos los casos en que se realicen actividades recreativas individuales o en
grupo -por mera voluntad de los interesados- de trekking, andinismo o
montañismo: los participantes deben estar resguardados por una póliza de
seguro, de acuerdo a las condiciones que establezca la Superintendencia
de Seguros de la Nación ,
que cubra la totalidad de los gastos que pudieran devengarse en una evacuación
y en su atención médica.
Artículo 2º.- En
todos los casos que se organicen actividades comerciales de trekking, andinismo
o montañismo o se cobre tarifa por participar en las mismas, los organizadores
deben disponer de un seguro de responsabilidad civil por lesiones o muerte, por
un monto equivalente al determinado en la ley 24.557 de Riesgos del Trabajo.
Artículo 3º.- Se
invita a las provincias a adherir íntegramente a esta ley y sus
reglamentaciones
Artículo 4º.- La
presente ley deberá ser reglamentada dentro de los sesenta (60) días a partir
de su promulgación.
Artículo
5°.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
El andinismo en la República Argentina
es el destino indiscutido para aquellos montañistas que se animen al desafío de
escalar la cumbre más alta de América, El Aconcagua (6959 m) en la cordillera
mendocina. A este cerro, le siguen otros tan célebres como él, por su altura y
su nivel de dificultad, como el Tupungato (6800) también en Mendoza, El
Mercedario (6770) en la provincia de San Juan. El Tronador (3554 m) en
Bariloche. El Fitz Roy (3375 m) o El Torre (3100 m), junto a los glaciares de
Santa Cruz. A estos cerros se suma el atractivo de subir a volcanes, como el
Lanín (3776 m), el Llullaillaco. (6723 m) y el Galán (6600 m).
Por otro lado, el
trekking o senderismo es una de las actividades derivadas del andinismo, con
mayor difusión a nivel turístico, ya que es una propuesta de fácil realización
y a través de ella se viven experiencias muy intensas. Consiste básicamente en
transitar caminando por picadas (senderos), en laderas, valles y quebradas,
generalmente cruzando por bosques, arroyos ríos y cañadones; muchas veces
combinado con otras actividades como rappel o cabalgatas.
Las metas que se
proponen suelen ser cumbres de media y alta montaña, glaciares, cascadas y
miradores.
Existe la posibilidad
de avistar la fauna autóctona de los lugares que se visitan, como por ejemplo
cóndores, guanacos, pumas, zorros, suris y toda clase de pájaros.
El trekking ha tenido
últimamente mucha difusión en el país. Es ideal para aquellas personas
inquietas, que les gusta viajar de una manera diferente, disfrutando del
contacto directo con la naturaleza.
La duración de la
travesía puede ser de unas pocas horas hasta varios días. En este último caso
el pernocte puede darse al aire libre o en pequeños refugios de montaña.
La zona Andina y la
precordillera tanto al norte como al sur, tienen lugares con propuestas para
diferentes gustos y aptitudes, siendo generalmente los destinos preferidos
aquellos que proponen el desafío de conquistar la naturaleza. Los sitios más
difundidos para realizar trekking son los siguientes: Los Glaciares, Bariloche,
San Martín de los Andes, Villa la
Angostura , El Bolsón, San Juan, Mendoza, Tierra del Fuego,
Sierras de Córdoba, Salta, Jujuy y San Luis.
La naturaleza del
problema
Muchos y complejos
son los peligros a los que puede estar sometidos un escalador. Generalmente se
dividen en objetivos (derivados directamente de la naturaleza y de su acción
directa sobre el individuo) y subjetivos (que vienen dados por cada persona y
su actuación); estos últimos, son por lo tanto los más difíciles de evaluar.
Quizá todos los
peligros en la montaña se reduzcan finalmente al comportamiento del hombre. Así
el frío, los desprendimientos de piedras o de hielo, las cornisas o los serac
de hielo glaciar inestables, son peligros latentes en el transcurso de muchas
escaladas, pero éstos amenazan al hombre sólo en la medida en que él se expone
a ellos.
El hecho es que el
número de rescates en la montaña, aumentan en número en cada temporada de
verano. En la mayoría de los casos, las víctimas son personas inexpertas e
imprudentes que no llevan los equipos necesarios para una caminata de este
tipo. En otras ocasiones no contratan guías experimentados, lo que aumentan los
riesgos (2).
En cada rescate,
generalmente se moviliza a decenas de socorristas, muchos de ellos voluntarios.
Así, durante el verano de 2005-2006, las brigadas de rescate de Parques
Nacionales fueron convocadas en más de un centenar de emergencias, lo que
además de insumir muchas horas hombre, generó importantes gastos (3) .
III. El
financiamiento de los rescates y traslados hacia los centros de atención
El incremento de
caminantes y también el de emergencias multiplicó los grupos de rescate, pero
no logró un sistema de financiamiento para paliar los mayores costos que
generan los operativos en la montaña.
El Estado puede tomar
la decisión de asumir los costos derivados de una actividad. Lo que sucede es
que no debe asumir todos los costos que derivan de las actividades de ciertos
segmentos sociales, por la mera iniciativa de éstos. Esa conducta significaría
simplemente que algunos pocos individuos asumirían el poder de tomar decisiones
sobre los créditos presupuestarios del Estado Nacional, créditos que son
financiados con el aporte de todos los habitantes que contribuyen con el Fisco.
En cualquier sistema
económico, la transferencia de costos propios en detrimento de un tercero es
una externalización de los costos propios que corresponden a quien genera una
acción. Existen actividades que son asumidas por el erario público sin
discusión alguna, como sucede con la atención de los incendios urbanos, la
seguridad o la educación, ya que afectan a toda la Sociedad por igual.
Inclusive suele subsidiarse a los segmentos más indefensos o débiles, como
parte de las políticas más activas de un gobierno.
En el caso de
actividades tales como el andinismo, la recreación y el deporte en alta
montaña, practicadas por un número proporcionalmente reducido de personas, el
Estado debe tomar decisiones expresas sobre los costos que desea internalizar
para que sean asumidos por la totalidad de los aportantes al Fisco.
A priori, sólo se
podrían asumir ciertos costos básicos, pero no comprometer presupuestos locales
anuales para el rescate de una sola persona que eligió realizar por sí misma
una actividad de alto riesgo. En una sociedad con graves desequilibrios, no
puede permitirse que por la simple omisión de decisiones oficiales, las
recaudaciones sean capturadas para cubrir gastos que podrían ser considerados
superfluos. No obstante, una vez que las personas se encuentran en condiciones
críticas, tampoco es posible abandonarla, porque cuando menos se aplicarían dos
estrictas figuras del Código Penal vigente (abandono de persona, incumplimiento
de los deberes del funcionario público).
Cuando se plantea el
problema de los costos vinculados a la actividad de alta montaña, debe tenerse
en cuenta que la internalización de costos motivados por la externalización de
los costos de los terceros, actúa en detrimento de los objetivos
institucionales, a menos que estos coincidan y hayan sido asumidos
expresamente.
Todas estas
externalizaciones carecen de neutralidad social, porque implican una fuerte
transferencia de débitos de un segmento que ejerce una actividad hacia otro que
aporta los créditos, generalmente con menos poder de defenderse y de
externalizar sus propios costos. Estas transferencias pueden contribuir a
extremar las diferencias sociales. Por ejemplo, un solo rescate podría consumir
el costo de una temporada de atención a varios miles de visitantes, aunque al
andinista le pueda parecer una aventura en la que él solo corre los riesgos de
la actividad. Si esto fuera una decisión institucional, sería una política de
subsidio sectorial, como hay muchas, una decisión racional.
Cuando en las
actividades de montaña y alta montaña hay autorizaciones comerciales, estas no se
pueden facilitar en base al subsidio estatal, salvo razones de fomento (ley
22.351 (4)). Los costos comprenden: servicios de atención oficial a los
visitantes, costos de limpieza, costos de rescate, costos de patrullaje y
control, inversiones en instalaciones y los costos inciertos asumidos a partir
de asumir las responsabilidades que corresponden a la autoridad oficial.
Cuando el costo no es
asumido por el Estado (si no hay un interés general en la actividad), el costo
debe trasladarse a quien asumió el riesgo (obras sociales, seguro, empresa
interviniente, particular protagonista, etc.) según corresponda.
El Estado debe actuar
con extrema responsabilidad. Es por tal motivo que toda autorización comercial
en alta montaña debe ser otorgada a firmas que por si o a través de
responsables técnicos, reúnan los requisitos propios de la actividad. O sea que
dispongan del equipamiento apropiado, que posean la calificación y los
antecedentes necesarios para enfrentar el problema, que posean los seguros
apropiados para cubrir los riesgos, que prevean la forma de evacuación y
atención en caso de siniestro, etc.
La creación de un
registro obligatorio en el Parque Nacional Nahuel Huapi
El área de Uso
Público de la intendencia del Parque Nacional Nahuel Huapi (PNNH) anunció
nuevas medidas que apuntan a mejorar la seguridad de las personas que recorren
las zonas de trekking y montaña aledañas a la ciudad de San Carlos de Bariloche
(5). Se creó un registro obligatorio para los caminantes en Internet y se
prevén multas para los infractores. También se han clasificado los senderos y
las travesías, según su complejidad, y se establecieron requisitos para
transitarlos. El nuevo sistema incluye una campaña de difusión.
El guardaparque
Mariano Calvi, a cargo del equipo de Uso Público, explicó que el registro está
incluido en la nueva página oficial del PNNH, que fue recientemente remodelada.
Dijo que en breve tiempo estará traducida al inglés y por consiguiente,
argentinos y extranjeros podrán llenar el formulario de trekking incluido en
www.nahuelhuapi.gov.ar.
Calvi es guía de
montaña, y pese a no ejercer, conoce las reglas de prudencia que deberían
respetar todas las personas que emprenden una caminata, ascensión o escalada en
el Parque Nacional. Señaló que el presente sistema se viene estudiando hace
varios meses y se pondrá en práctica durante todo el verano. Se implementa a
modo de prueba en el parque local y en un futuro podría usarse en otros Parques
de la Patagonia.
Cada persona que
realice una excursión de montaña en el PNNH deberá completar el formulario en
la web, el cual una vez completado podrá imprimirse, como constancia. También
habrá registros manuales, en determinados sitios. Quien no cumpla este
requisito, que no tiene costo, y sufra algún contratiempo en la montaña que
implique su rescate, deberá pagar una multa. Por el contrario, si se registró,
el rescate será este verano sin cargo. Por razones climáticas, el registro de
trekking no podrá llenarse con más de 48 horas previas a la excursión.
El intendente del
PNNH, Juan Salguero, dijo que en todos los casos, cuando se convoque a Parques
por un rescate o por la búsqueda de una persona, se controlará en la web si
cumplimentó su registro. Esto permitirá constatar la cantidad de integrantes,
el equipo que llevaban, si tenían experiencia, etc. Aclaró que las multas serán
equivalentes a los días de búsqueda o rescate que demande el socorrismo. Éste
se hará con brigadistas de Parques y voluntarios de la Comisión de Auxilio del
Club Andino Bariloche.
El archivo
electrónico de los registros permitirá emprender acciones de mantenimiento de
picadas y ordenar la circulación de los visitantes. Salguero explicó que
existen itinerarios que exigen la obligación de ir con un guía, a excepción de
que la persona sea un montañés experimentado.
V.- Antecedentes
provinciales: El Gobierno mendocino estudia la posibilidad de cobrar un seguro
extra para los que escalan el Aconcagua o directamente cobrar los gastos en
caso de un rescate, tal como en San Juan lo estipula la flamante ley 8.156, que
regula la actividad de deporte aventura. El anuncio lo hizo el director de
Recursos Naturales de Mendoza, Daniel Gómez. “No puedo salir a decir que mañana
le vamos a comenzar a cobrar a los andinistas por los rescates, porque
perderíamos muchos visitantes. Pero si el dinero del canon que paga cada
deportista por ingresar al Aconcagua no alcanza, en la próxima temporada habrá
que buscar alternativas como condicionar el ingreso a quienes tengan un seguro,
o bien cobrar luego del operativo”, le dijo Gómez al diario Los Andes.
En Mendoza, el
Aconcagua es Parque Provincial y quienes deseen escalarlo deben pagar un canon
de 700 / 1000 dólares, de los cuales un 10% sirve para costear gastos del
helicóptero para tareas de logística y eventuales rescates. “De momento, las
declaraciones de Gómez son un deseo. No hay, o al menos yo desconozco, algo
armado para determinar si Mendoza puede copiar la ley sanjuanina. En lo
personal, a mí no me parece descabellado cobrar un seguro en Mendoza, porque
como ciudadano, no veo con buenos ojos que se destine recursos del Estado para
pagar el rescate de una persona que sabe que está haciendo algo riesgoso. Y
como andinista, con un seguro me sentiría más tranquilo”, le dijo a Diario de
Cuyo el comisario general de la
Policía mendocina David Spinelli, jefe de patrulla de rescate
de alta montaña (Fuentes: Diario Los Andes y Diario de Cuyo).
La intención es
encontrar la manera de reducir los costos que se deben afrontar en esas
circunstancias, explicó el secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de
la provincia, Marcos Zandomeni. En declaraciones a la prensa, el funcionario detalló
que convocó a la “comisión” que integran organismos gubernamentales,
empresariales, académicos y científicos a fin de establecer medidas para la
próxima temporada.
“Los costos y los
fondos del Estado que estamos insumiendo para los rescates son caro e
importantes”, dijo el funcionario.
Actualmente, recordó,
que se “paga una tarifa de ingreso plana” al ingresar al parque para hacer la
escalada. Y añadió que el pago de los rescates les parece fundamental. “Es un
tema que hay que discutir y resolver”, señaló luego de no descartar la
posibilidad de instrumentar “un seguro”. Zandomeni recordó que “en el caso de
algunas provincias ya han avanzado” en medidas de este tipo. Además, precisó
que en el año 2013 en total se hicieron 170 evacuaciones.
“No queremos afectar
intereses, pero entendemos que los fondos públicos son para el cuidado normal
del monte”, manifestó, a la vez que advirtió que, “cuando se incrementa el
número de siniestros los costos aumentan” (Fuente: diario La Nación ).
Consideraciones
finales
Teniendo en cuenta la
importancia que ha adquirido esta actividad, los riesgos que implica, y los
altos costos involucrados, es que solicitamos la aprobación de este proyecto de
ley que reproduce parcialmente el expediente 6757-D-2008 del ex diputado Dr. Oscar
E. Massei.
Dr. Alberto Asseff
Diputado de la Nación