O REORGANIZACIÓN DEL ESTADO
Dr. César Lerena
20-12-23
Ya mencionamos en
un reciente artículo (César Lerena “El voto a quien administre el Atlántico
Sur, 12/11/2023) algunas de las medidas que deberían tomarse para mejorar la
administración del Atlántico Sur y con ello, la actividad pesquera. Hoy
deseamos precisar otras, a la luz de que el gobierno, junto a la devaluación
del peso, ha dispuesto agregar un 15% de retenciones a las exportaciones
pesqueras.
En general coincidimos
con las declaraciones del Secretario de Bioeconomía (Ex SAGyP) Fernando Vilella
(Canal agrositio,19/12/2023) que, aunque referidas a la actividad agropecuaria,
bien podrían aplicarse a la actividad pesquera, entre ellas la necesidad de
“remover los obstáculos reglamentarios, modernizar la organización, facilitar
la inversión para duplicar las exportaciones y, mejorar las comunicaciones”;
con la salvedad, de que la actividad pesquera es una Concesión del Estado y,
por lo tanto, existe un contrato entre partes, que no debería ser modificado
durante la vigencia de la concesión y, además, las empresas pesqueras, al
margen de los impuestos etc. que cualquier empresa aporta para sostener al
Estado, paga derechos en contraprestación a la concesión, con los cuales se
sostiene económicamente la administración, investigación y el control pesquero;
por lo tanto debería estar exceptuada del pago de retenciones.
En línea con el
pensamiento del ingeniero Vilella, nosotros consideramos que, en la pesca, al
margen de las acciones indicadas en el artículo referido, deberían llevarse
adelante -entre otras- las siguientes medidas:
La remoción de los
obstáculos reglamentarios. Al margen de la eliminación de miles de normas de
“regulación” que dificultan la captura, industrialización y exportación,
derivadas de resoluciones de la entonces Secretaría de AGyP y, del Consejo
Federal Pesquero y, otros órganos menores, es necesario reformar la Ley Federal
de Pesca (24.922) en especial, pero no excluyente (César Lerena “Plan Nacional
de Pesca. Cien Acciones y sus efectos para potenciar la pesca y recuperar el
Atlántico Sur. Ed. CESPEL, 2023) para redefinir el objeto de la actividad,
reformular el Consejo Federal Pesquero y establecer la sustentabilidad
empresaria y sostenibilidad del recurso. Hay otras cuestiones; pero
explicaremos solo estos tres puntos para no agobiar al lector.
Debería reformarse
el artículo 1º y la mayoría del articulado de la ley 24.922, precisamente, para
que está ley sea un instrumento que facilite el desarrollo de la actividad,
reduzca los costos del Estado, eficientice la investigación para asegurar la
sostenibilidad del recurso y los controles de los recursos de la Zona Económica
Exclusiva y los que migran de ésta a alta mar. En base a ello el artículo 1º debería
quedar redactado de la siguiente forma:
ARTÍCULO 1º
POLÍTICA PESQUERA. «La política pesquera nacional se constituye en directrices
y lineamientos mediante los cuales el Poder Ejecutivo Nacional orienta a los
organismos competentes en materia pesquera a la consecución del objetivo de
lograr el uso sustentable, eficaz y eficiente de los recursos pesqueros,
mediante la aplicación de un enfoque precautorio, ecosistémico y sostenible en
la explotación pesquera; la salvaguarda de los ecosistemas marinos en que
existan esos recursos; el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles en
la Zona Económica Exclusiva (ZEE) y los recursos migratorios originarios de
ésta y los que desde alta mar migran a la ZEE y/o están asociados a esta; su
distribución equitativa y el desarrollo del litoral marítimo y, de las
distintas provincias del territorio nacional mediante la práctica de criar,
reproducir y engordar peces, crustáceos y moluscos en un medio natural o
artificialmente creado al efecto, sostenible ambientalmente.
Para ello, el
Estado argentino reconoce que la pesca y la acuicultura son actividades que
fortalecen la soberanía alimentaria y territorial de la nación, contribuyen a
la seguridad y son prioridad en la planificación del desarrollo nacional y,
fomenta, el ejercicio de la pesca marítima y la acuicultura en procura del
máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos
vivos marinos en la industria pesquera nacional y la acuicultura ambientalmente
sostenible, con el apoyo de la industria naval pesquera nacional, la
investigación y el desarrollo tecnológico.
Promoverá la
protección efectiva de los intereses nacionales relacionados con la pesca y
garantizará la sostenibilidad y sustentabilidad de la actividad pesquera, fomentando
la investigación y la conservación a perpetuidad de los recursos, favoreciendo
su equitativa distribución entre los industriales y poblaciones de todo el país
e incentivando la transformación total de las materias primas en plantas
radicadas en el territorio continental e insular nacional, mediante procesos de
calidad, sanitarios y, de forma ambientalmente apropiada; asegurando la
obtención del máximo valor agregado; el mayor empleo de mano de obra argentina
y promoviendo el consumo nacional a niveles compatibles con el consumo promedio
a nivel regional y mundial.
El Estado Nacional
y/o Provinciales podrán otorgar concesiones a empresas nacionales para la
captura de los recursos pesqueros en la ZEE y a empresas nacionales y/o
extranjeras fuera de las 200 millas».
Entre los
fundamentos de este artículo podemos indicar los siguientes: en el Artículo 1°
original de la ley 24.922 se define el objeto de su sanción y es, sin lugar a
dudas, uno de los artículos más destacados de ésta, sin embargo, no alcanza a
definir que el aprovechamiento del recurso debe tener como destino principal la
industria pesquera nacional, como ocurre en la legislación de muchos otros
Estados de Latinoamérica y la Unión Europea y que, tratándose de un recurso de
todos, debe ser distribuido en forma equitativa y preferentemente
industrializado en plantas en tierra para agregar el máximo valor posible y no
transferir la mano de obra a terceros países desarrollados que por el contrario
deberían adquirir los productos argentinos terminados y no materias primas para
su transformación. Además de ello, la industria pesquera debe servir para
generar la producción industrial naval y retroalimentar la investigación y
tecnología.
El enfoque
ecosistémico es la administración pesquera desde lo global a lo particular.
Gestiona el ecosistema y dentro de este, a las especies y sus interrelaciones
ecológicas y alimentarias y los efectos socioeconómicos vinculados con la
explotación de los recursos; implica, una visión integrada del manejo de las aguas
y recursos vivos, que tiene por finalidad su conservación y uso sostenible de
un modo equilibrado. Incluye el análisis de todos los procesos, funciones e
interacciones entre los componentes y recursos (vivos y no) del ecosistema e
involucra el manejo de las especies y de otros servicios y bienes
ecosistémicos. Bajo este enfoque se reconoce, además, que el ser humano y la
diversidad de culturas son componentes integrales de los ecosistemas,
considerándose los impactos acumulativos derivados de sus múltiples
actividades, así como la relevancia socioeconómica de estas.
Este enfoque
implica tener muy presente la regulación de las capturas de los recursos
migratorios originarios de la ZEE en alta mar por parte de los buques de
Estados de pabellón, como una forma imprescindible para la administración del
ecosistema, ya que no es posible dar sostenibilidad a los recursos en la ZEE,
sino se da sostenibilidad al ecosistema. Por otra parte, ello adquiere una
dimensión superlativa, cuando, como casi todos países de Latinoamérica y Europa
han dado preminencia a «los aspectos sociales, económicos, tecnológicos,
productivos, biológicos y ambientales» e, incluso, cuando la pesca y la
acuicultura forman parte de los programas de seguridad alimentaria del país,
cuyas proteínas son de alto valor biológico y, por cierto, muy superiores, al
resto de las proteínas animales.
En este sentido,
no podemos perder de vista que en la Argentina los gobiernos no han hecho
prácticamente nada respecto al aumento en la dieta de los argentinos del
consumo de esta proteína esencial, estando, con 4,8 Kg. per cápita/año, según
el Consejo para el Cambio Estructural del Ministerio Desarrollo Productivo
(marzo, 2021) entre los más bajos de Latinoamérica y en el consumo de productos
pesqueros, cuyo promedio es de 9,8 Kg; de África 10,1 Kg; de la Unión Europea
de 23,97 Kg y del mundo de 20,2 Kg (2020).
Varios países de
Latinoamérica y Europa tienen políticas de promoción del Consumo interno de
pescado y entre ellos Panamá que, producto de esas políticas, tiene un consumo
per cápita anual de 20,5 kg (2020), por encima del promedio mundial y un 427%
más que Argentina. Su legislación pesquera promueve ello, tal es el caso del
Artículo 12º del Decreto 204 del 18/3/2021 donde se indican una serie de
objetivos que refieren a “la conservación y administración sostenible”; al
“desarrollo equitativo de las comunidades, erradicando la pobreza y mejorando
la situación socioeconómica de los pescadores”; “mejorar la aportación de la
pesca y la acuicultura a la seguridad alimentaria y la nutrición, así como
apoyar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada” e
“incorporar valor agregado con el propósito de hacer más rentable a estas”.
Todos aspectos centrales de la actividad pesquera y el objetivo de legislar al
respecto.
Por otra parte,
resulta impostergable que la Argentina fomente el desarrollo de una acuicultura
ambientalmente sostenible, ya que mientras esta actividad en la producción
mundial total representa el 49%, en la Argentina, está por debajo del 1% de la
producción nacional.
Es interesante
tener en cuenta lo reglado por México en el Artículo 17º de la Ley General de
Pesca (D.O.F. 24/7/2007 reformada el 24/04/2018) donde se definen los
principios en los que se debe basar la Política Nacional de Pesca y es muy
importante observar y, así lo hemos transcripto en el presente proyecto, que
«El Estado Mexicano reconoce que la pesca y la acuicultura son actividades que
fortalecen la soberanía alimentaria y territorial de la nación, que son asuntos
de seguridad nacional y una prioridad para la planeación nacional del
desarrollo» que, «la pesca y la acuicultura se orienten a la producción de
alimentos para el consumo humano directo y el abastecimiento de proteínas de
alta calidad y de bajo costo para los habitantes de la nación» y, que «Los
sectores pesquero y acuícola se desarrollarán desde una perspectiva sostenible,
que integre y concilie los factores económicos, sociales y ambientales, a
través de un enfoque estratégico y ecoeficiente»; es decir, le asigna un
importante rol a la Pesca, que entiende de soberanía territorial y alimentaria,
al que califica de seguridad nacional y una prioridad en el desarrollo nacional
y, esto, es exactamente así, porque la actividad pesquera, no es solo una
cuestión económica, sino que es una herramienta estratégica ocupacional y
poblacional continental y marítima, proveedora de proteínas de alta calidad
biológica, que debe ser administrada de forma tal, que concilie el interés
económico con el social y con el cuidado de los recursos a perpetuidad.
Por otra parte, es
necesario reformular la integración del Consejo Federal Pesquero (CFP) y el
destino de los Fondos (FONAPE) que provienen del aporte empresario. La forma
que fue integrado este Consejo al momento de la sanción de la ley (1997/8) tuvo
como fundamento buscar la adhesión de todas las provincias del litoral
marítimo, pero ello derivó que el 50% de los aportes empresarios se derivasen a
las provincias, a pesar de tratarse de recursos existentes en la ZEE de dominio
del Estado Nacional y, que, además, las provincias cobran derechos por la
explotación de sus recursos dentro de las 12 millas marinas.
Los aportes a las
provincias deben darse vía el CFI.
De no haber sido
así, todos los gastos de una administración, una investigación y un control
pesquero eficiente pudieron ser sostenido con el aporte privado. Los gobiernos
de turno mal administraron los ingresos económicos de la actividad y los
recursos pesqueros de ésta. Y duplicaron funciones que están también asignadas,
por ejemplo, a SENASA. El Estado cobra derechos y no debería aplicar
retenciones ni debiera financiar la actividad. Las concesionarias se están
haciendo cargo de un Estado ineficiente, incapaz de administrar los fondos que
aportan las empresas, eliminar descartes y sustituciones y, la pesca ilegal,
entre otras cuestiones.
Podemos agregar a
lo dicho que la ley vigente muestra incongruencias entre la Autoridad de
Aplicación y el CFP que preside el ex secretario de Agricultura, Ganadería y
Pesca, aunque, en las últimas décadas ha delegado las funciones en el
subsecretario de Pesca y, en la práctica, este funcionario es un mero ejecutor
de las políticas que fija un CFP que depende de un secretario, aunque no ejerza
su función. Todo ello menoscaba las funciones de éste que, es quien, en
realidad, debería actuar de acuerdo con las instrucciones del Poder Ejecutivo
Nacional (P.E.N.), que es quien fija las políticas y no el CFP. Por ejemplo, el
artículo 7º de la ley 24.922, indica en el inciso a) que la Autoridad de
Aplicación «conduce y ejecuta la política pesquera nacional, regulando la
explotación, fiscalización e investigación» y, ello es lógico, porque se trata
de un mero secretario del P.E.N., quien por el artículo 99º de la Constitución
Nacional es, entre otras atribuciones, «el responsable político de la
administración general del país y quien expide las instrucciones y reglamentos
que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación…; pese a ello,
en el artículo 9º de esta ley indica que serán funciones del CFP: «a)
Establecer la política pesquera nacional; b) Establecer la política de
investigación pesquera», etc. funciones que no se asignan ni siquiera al
secretario del ramo. Una verdadera incongruencia jurídica y debilitación de las
tareas del secretario.
Por otra parte, en
el inciso c) de la Ley 24.922 se le asigna a este Consejo la función de
«establecer las Capturas Máximas Permisibles por especie, zona y flota teniendo
en cuenta el rendimiento máximo sustentable de cada una de ellas, según datos
proporcionados por el INIDEP», cuestión que el CFP por su integración no está
suficientemente capacitado y, es el propio INIDEP quién debe establecer la
Captura Máxima Sostenible, siendo una determinación biológica que no puede ser
determinada por un órgano político.
Además, la
relación entre la Autoridad de Aplicación y el CFP agrega costos y una
burocracia al Estado, con los consiguientes costos productivos y demoras en los
procesos de la administración.
Entendemos que el
otorgamiento de permisos de acceso, cuotas y/o autorizaciones de captura en la
ZEE o en alta mar deben estar en manos del P.E.N. para transparentar el
otorgamiento de estas concesiones y deberían tener en cuenta el cumplimiento
por parte del concesionario del programa de pesca aprobado y auditado por la
Autoridad de Aplicación. En 2024 se renovarán las “Cuotas de Captura” y ello
requería de un Plan Pesquero, una Autoridad con carácter, visión de futuro y,
muy importante: honestidad. El funcionario designado para semejante tarea no
debería ser un “recomendado” por ninguna empresa.
También es
necesario, establecer una mayor sustentabilidad empresaria y sostenibilidad del
recurso. El otorgamiento de otorgamiento de Cuotas y Autorizaciones de Captura
y de “Reservas de Cuotas” no puede quedar a la discrecionalidad del funcionario
de turno y, cualquier otorgamiento debe ir acompañado de un proyecto que
asegure una “Unidad Económica Pesquera”, para evitar que el pez grande se coma
al chico como ha venido ocurriendo en las últimas décadas.
Por cierto, hay
muchísimo más que decir respecto a la captura de los recursos; la Acuicultura;
la industrialización de los descartes; el consumo interno; la exportación; el
control del territorio, respecto de la pesca y los costos de administración e
investigación; las capturas sostenibles; los puertos; la industria naval etc.;
pero, nosotros creemos que resolver estas cuestiones citadas atenderá los temas
tratados por el Secretario de Bioeconomía Vilella de “modernizar la organización,
facilitar la inversión para duplicar las exportaciones y, mejorar las
comunicaciones”. Finalmente entendemos, que la Pesca se hace cargo de la
administración del Estado y, como hemos dicho, son los gobiernos que han hecho
un mal uso de los derechos de captura (y habrá que hablar de ello en un futuro)
y otros de los concesionarios; independientemente de que las reglas de
otorgamiento de concesiones deban reformularse para asegurar el
autofinanciamiento de la administración (investigación, conservación,
distribución y control), sustentabilidad de la explotación de las empresas
concesionarias y el régimen de exigencias de los pliegos de condiciones, ya que
no son posibles bajos valores agregados en la exportación, depredación o
descartes en la captura y un alto porcentaje de trabajo informal en la
industria o compensaciones de ninguna naturaleza enmascarando salarios y
precios.
La Argentina no
necesita recursos económicos del Estado para financiar la actividad pesquera;
pero tampoco se le deberían agregar retenciones no previstas al momento de
concesionar la explotación, quitándole rentabilidad; dificultando
reinversiones; impidiendo mantenimiento y reposición de buques y plantas
industriales; el desarrollo poblacional e industrial en áreas desfavorables o
generación de nuevos empleos.