Por Eduardo Roques
Abogado, especialista en Derecho Público, Maestrando en Administración Pública
El municipio tiene una escasa trascendencia institucional en la vida argentina, porque durante la formación del país, Nación y provincias absorbieron poderes y funciones del Cabildo colonial, institución de donde deriva nuestro actual municipio. Esa estructura constituyó una importante causal de desfederalización, pues la vida institucional se centralizó en la Capital Federal, algo en las capitales provinciales, quedando muy poco a nivel municipal.
Esta desmunicipalización dio lugar a que la vida comunal fuera una cuestión residual con crecientes necesidades insatisfechas; en la búsqueda de solucionarlas, los municipios acrecentaron sus poderes desde el retorno a la democracia, dando lugar a conflictos interjurisdiccionales nacionales y provinciales en múltiples aspectos, de entre los cuales se destacan actualmente los problemas tributarios.
La desmunicipalización se vio reflejada en la postura conocida como teoría autárquica, ante la cual se alzó la teoría autonomista. Ambas sostienen la descentralización pero implican regímenes municipales diferentes: para la primera por ser una simple delegación administrativa provincial no tiene instituciones propias, mientras que para la segunda gracias a la indiscutible base sociológica puede tenerlas, incluyendo la cuestión tributaria.
Esta última se impuso en las reformas constitucionales provinciales posteriores a 1986 y en la nacional de 1994, que receptó la autonomía municipal en el artículo 123, facultando a cada provincia a delinear su contenido y estableciendo las bases mínimas a respetar, en los aspectos institucional (carta fundamental propia); político (elegir sus autoridades); administrativo (gestionar y organizar sus intereses), y económico-financiero (organizar y administrar sus recursos).
Su trascendencia reside, además de calificarlos como ente autónomo, en conformar una trilogía estatal de gobierno (Nación, provincias y municipios); sin embargo, a pesar de estos firmes avances, hasta la fecha no cuenta con un poder tributario como la Nación y las provincias.
Avances jurisprudenciales. Lo anterior encontró reflejo en la innovación producida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Rivademar c/Municipalidad de Rosario”, al señalar que los caracteres propios del municipio son incompatibles con la autarquía, pues no pueden ser privados de las atribuciones necesarias para el desempeño de su cometido como organismo gubernamental esencial, debiendo garantizarse necesariamente su subsistencia económica, consagrando así su autonomía económica.
Esto implicó retornar a los orígenes, ya que la Corte tuvo que resolver cuando se cuestionó la naturaleza de la institución a poco de dictada la Constitución Nacional en 1853, declarando que la obligación impuesta a las provincias en el art. 5° era el fiel reflejo de la tradición hispano-criolla, de donde surgía imperiosamente sobre la realidad institucional del país, la existencia de un derecho municipal autónomo sujeto a la competencia exclusiva municipal (F. 9:277); posteriormente lo consideró organismo de gobierno y entidad esencial (F. 154:25) cuyo establecimiento es requisito fundamental para la autonomía provincial (F. 199:423).
Criterio que reiteró en “Municipalidad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe”, al sostener que por el art. 5° (CN) las leyes provinciales deben establecer imperativamente los municipios, con las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar sus cometidos, agregando que sus alcances y límites surgen de la CN y las leyes provinciales, sobre cuya correlación, interdependencia y conformidad entre sí no incumbe decidir, salvo que violen principios, derechos y garantías establecidos constitucionalmente que deben ser invocados y demostrados.
Doctrina que mantuvo al pronunciarse sobre el artículo 123 (CN) en la causa “Municipalidad de La Plata s/ Inc. del decreto ley 9.111”, sosteniendo que las provincias están obligadas a regular la autonomía sin violar el mínimo establecido en cada uno de los cinco aspectos contemplados; y en caso de violar el aspecto económico-financiero, debe probarse el compromiso existencial municipal o el quebranto en sus fondos.
Un paso atrás. La Corte, en el caso “Laboratorios Raffo c/Municipalidad de Córdoba”, revocó la sentencia del Tribunal Superior de Justicia provincial, que reconocía la facultad municipal de cobrar la Contribución sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios, sosteniendo que no es una tasa por no respetar su jurisprudencia sobre el tema, pues sólo puede aplicarse a una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referida a un bien o acto del contribuyente, lo cual es imposible sin un local en el lugar, y por ende se intenta cobrar un impuesto que transgrede la coparticipación federal.
Señala además que los jueces tienen el deber de conformar sus decisiones a su doctrina, salvo nuevos argumentos.
Este fallo implica que vuelve sobre sus pasos, desconociendo las consecuencias de sus propios fallos analizados anteriormente, y para peor, se equivoca completamente, pues el Tribunal Superior de Justicia, al fallar, tuvo en cuenta la nueva perspectiva jurisprudencial y constitucional que iluminaba la problemática para considerar que la clásica jurisprudencia sobre tasas municipales sobrevino inaplicable.
Cabe agregar que desde un punto de vista formalista encuadró al tributo como tasa y no como impuesto, sin explicar por qué no era encuadrable como contribución, pese a su denominación expresa y en contra de sostener como principal criterio interpretativo la letra de la ley.
Además, asimiló el sustento territorial a la existencia de local físico, dejando de lado la indiscutida actividad comercial del contribuyente en beneficio propio realizada por terceros, cuando lo verdaderamente importante es que la actividad alcanzada impositivamente lo sea dentro del ámbito municipal y no como se realiza (por sí mismo o por terceros, en local propio o ajeno).
Por otra parte, coincidió con el criterio distributivo de la coparticipación basado en la clásica distinción impuestos, contribuciones especiales y tasas, pese a carecer de precisión técnica, pues en los hechos un mismo tributo puede comportarse de distinto modo según las circunstancias, lo cual acarrea discusiones sobre si está incluido en la coparticipación. Pero más allá de su validez técnica, desde la reforma constitucional los municipios tienen plena autonomía para crear sus propios tributos sin importar el nombre.
Por último, pero no menos importante, es que fue considerado inconstitucional por violar la Ley de Coparticipación que paradójicamente devino inconstitucional por omisión, ante el incumplimiento del mandato constitucional, ya que la reforma dio rango constitucional al Régimen de Coparticipación Federal a sancionarse y no a la Ley 23.548; por ello la cláusula transitoria 6ª estableció que el nuevo régimen debía estar vigente al finalizar 1996, lo que evidentemente no ocurrió.
Para finalizar, cabe acotar que desde la reforma, el municipio tiene una autonomía institucional distinta a la provincial, que implica que para serles aplicables los convenios multilaterales, debe tener participación en su formulación.
De todo lo analizado surge que la Corte Suprema dejó a la autonomía municipal sin potestad tributaria.
( La Voz del Interior – Córdoba, 23-7-09)
