domingo, 30 de octubre de 2016

EL PRESUPUESTO, UNA FACULTAD LEGISLATIVA


Marcos Makón 
La Nación, 30 DE OCTUBRE DE 2016

El 15 de septiembre se presentó el proyecto de presupuesto para 2017 al Congreso nacional y ha comenzado el debate en los medios de comunicación y en los ambientes académicos y económicos sobre las políticas y prioridades que contempla. Pero el principal ámbito de debate es el Congreso nacional, que es el responsable, de acuerdo con la Constitución nacional, de la aprobación de la ley de gastos de la administración pública nacional.

La evolución del rol del Congreso nacional en materia de análisis y aprobación presupuestaria ha variado a través del tiempo.

Hasta 1991, la presentación del proyecto por el Poder Ejecutivo y la aprobación del Congreso nacional antes del inicio de su ejecución sólo se habían producido para el presupuesto que cubrió el período julio 1953-junio 1954. En 1964 se presentó en la fecha legalmente establecida el proyecto de presupuesto para 1965, pero fue recién aprobado en febrero de ese año. Es decir, el Congreso nacional aprobó los presupuestos durante su ejecución y, por tanto, sólo validó políticas de recursos y gastos definidas e instrumentadas previamente por el Poder Ejecutivo. Por otro lado, no tuvo intervención alguna en las modificaciones que se hubiera podido presentar durante la ejecución presupuestaria.

A partir del presupuesto de 1992, los proyectos de presupuesto se presentaron y aprobaron en término, excepto el de 2011, que fue presentado en fecha, pero no fue aprobado por el Congreso. En septiembre de 1992, con la sanción de la ley 24.156 de administración financiera de los sistemas de control del sector público nacional se ampliaron, a través del artículo 37, las facultades del Congreso nacional en materia de intervención en las modificaciones durante la ejecución del presupuesto aprobado. Ese artículo le reservó las siguientes facultades: a) aprobación de gastos financiados con incremento de recursos, b) aumento de endeudamiento, c) alteraciones del resultado financiero y d) modificaciones en las macroprioridades del gasto público.

Esta mayor intervención del Congreso nacional fue neutralizada por dos vías.

En primer lugar, a partir de 1996 se comenzaron a aprobar modificaciones presupuestarias por decretos de necesidad y urgencia. Salvo en 1996, en los restantes años esos decretos implicaron ampliaciones de gastos con mayores recursos y variaciones del resultado financiero del presupuesto. De los 644 aprobados hasta la fecha, aproximadamente 90 (14%) se refirieron a modificaciones presupuestarias. Los decretos de necesidad y urgencia previstos en la Constitución nacional se originan "...cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de leyes". En materia presupuestaria, el artículo 39 de la ley 24.156 tipifica los casos de emergencias en los que el Poder Ejecutivo puede ampliar sus gastos e informar posteriormente al Congreso. Se trata "de epidemias, inundaciones, terremotos u otros de fuerza mayor". El resto de las modificaciones presupuestarias son programables y por tanto no deberían ser planteadas como "circunstancias excepcionales".

En segundo lugar, la ley 26.124, de 2006, modificó el artículo 37 de la ley 24.156, al transferir al Poder Ejecutivo las facultades de alterar el resultado financiero del presupuesto y de cambiar las macroprioridades del gasto público antes mencionadas.

En este punto cabe destacar que en el mismo 2006, por la ley 26.175, el Congreso aprobó una modificación integral del presupuesto por primera y única vez hasta la fecha. Esto demuestra que no había ni hay impedimento para su participación en las modificaciones presupuestarias.

Cabe concluir que, con la reinstalación del artículo 37 y el establecimiento de una norma legal que prohíba la utilización de decretos de necesidad y urgencia en materia presupuestaria, se contará a nivel nacional con un sólido marco legal para fortalecer el rol del Congreso nacional en materia de modificaciones presupuestarias.

Por otro lado, la creación de la Oficina de Presupuesto del Congreso, integrada por un limitado número de personal altamente especializado, seleccionado por concurso de oposición y antecedentes, permitirá que los diputados y senadores que integren las comisiones de presupuesto cuenten con apoyo técnico para analizar las políticas y prioridades presupuestarias presentadas por el Poder Ejecutivo y por los propios legisladores. Las experiencias internacionales de oficinas similares son ilustrativas de la utilidad de este tipo de unidad administrativa en el ámbito legislativo.

El autor es experto en presupuesto y administración financiera