domingo, 16 de diciembre de 2018

EL EMPLEO PÚBLICO NACIONAL


EN LA ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL DE MAURICIO MACRI

Movimiento 21, 5 NOVIEMBRE, 2018

Por Gonzalo Diéguez*
*El autor es politólogo. Profesor de grado y posgrado UBA – UNLP.


Desde que asumió la presidencia en diciembre de 2015, la administración gubernamental de Mauricio Macri demostró una particular atención focalizada en el intrincado y heterogéneo universo del empleo público. Una breve cronología de los casi tres años del gobierno de Cambiemos, ilustra esta situación.

Al iniciar su mandato, en los primeros días de enero de 2016, mediante el Decreto 254, el por entonces flamante ministerio de Modernización se planteó revisar los concursos de selección de personal de los últimos dos años y las designaciones de los últimos tres ocurridas durante el segundo mandato de CFK; proceso que culminó con más de 10.700 empleados desafectados entre las diferentes reparticiones de la administración pública nacional.

Posteriormente, en enero de 2017 se dictó la Decisión Administrativa 12/2017, que dispuso el congelamiento de cargos estableciendo límites a la contratación de personal, tomando como tope las cantidades existentes al 31 de diciembre de 2016.

A comienzos de 2018, durante el mes de marzo, mediante los decretos 167 y 174, la Decisión Administrativa 267 y otras 22 resoluciones de la jefatura de gabinete de ministros, el Presidente planteó la “necesidad de reducir las estructuras administrativas en virtud del ahorro fiscal” y si bien avanzó en el rediseño y simplificación del gabinete (uno de los más grandes de la región junto a los de Chile y Brasil), las medidas derivaron en un reforzamiento de las primeras líneas políticas y un retroceso de la participación de las mujeres en los cargos de conducción política dentro del gabinete (Gasparín, Diéguez, 2018).

Ahora, mediante el decreto 632, se propone entre los ítems más salientes el congelamiento en las contrataciones en la administración pública hasta el 31 de diciembre de 2019 junto con la prohibición de bonificaciones y suplementos, así como la reducción de viáticos y el uso de vehículos oficiales y viajes (estos últimos ítems, afectarían estrictamente a los funcionarios públicos más que a los empleados estatales).

Asimismo, plantea la finalización de los convenios establecidos con las universidades para fines del año 2018: un universo de más de 6.380 contratados que nutren el “lado b” de la precariedad laboral del empleo estatal, donde casi un tercio de los más de 715.000 empleados del sector público nacional distribuidos entre ministerios, organismos descentralizados y empresas se encuentran prestando servicios mediante esta modalidad.

En virtud de todo esto, enumeraré a continuación cuatro interrogantes en torno a la implementación efectiva de la nueva normativa y sus implicancias, con el propósito de enriquecer un debate que en ocasiones se asemeja más a una “discusión entre sordos y a los gritos”, escenario que dificulta un análisis responsable y coherente en relación al trabajo en el Estado.

1) La finalización de los convenios de cooperación con Universidades
Como señala la literatura especializada en la materia, una mayor o menor presencia de trabajadores en el sector público no se traduce automáticamente (ni necesariamente) en mayores capacidades estatales. En este sentido, la desvinculación de recursos humanos calificados puede repercutir, paradójicamente, en detrimento de las capacidades estatales de las burocracias públicas, retroalimentando el denominado síndrome sobre falte que señaló Oszlak 20 años atrás (sobredimensionamiento del personal en ciertas áreas y ausencia de recursos claves de incidencia crítica, en otras).

Para contextualizar este punto, cabe recordar que el Estado en Argentina cuenta con niveles de empleo público relativamente cercanos a las naciones más desarrolladas (unos 3.9 millones de personas que representan un 18% de la población económicamente activa), pero carece de una gestión pública que nos permitan evaluar la calidad e impacto de los resultados de las políticas públicas.

2) Organismos descentralizados y empresas estatales, el universo paralelo del empleo público
Desde el 2003 a la fecha, el Estado argentino expandió sus fronteras de funcionamiento, y su correlato fue el notable crecimiento de la estructura del sector público a nivel nacional. Desde los 21 ministerios actuales, pasando por los 82 organismos descentralizados o las 53 empresas públicas, el entramado organizacional vigente es significativamente mayor y más complejo, tanto en tamaño como en funciones, respecto a lo que era en 2003.

Aquí la complejidad más notoria reside en la voluminosidad y heterogeneidad de los marcos normativos vigentes: más de 50 regímenes laborales diferentes que coexisten entre sí regulando los criterios de ingreso, carrera y compensaciones en todo el sector público nacional, generando distorsiones significativas, entre otros aspectos, en los niveles salariales que percibe un empleado público en un ministerio, respecto de otro que desempeña funciones en una agencia estatal o una corporación pública.

Ante este escenario, pareciera muy clara la necesidad de consolidar, en forma coherente y sistematizada, el voluminoso y heterogéneo sistema de “reglas de juego” que orientan la gestión de los servidores públicos. Para ello, vale reiterarlo por enésima vez, la experiencia comparada muestra la importancia estratégica de la generación de consensos básicos entre elites políticas, empresariales y sindicales.

3) Los roles y funciones del Ministerio de Modernización, la Jefatura de Gabinete y el Ministerio de Hacienda en materia de empleo público. ¿Es posible la coordinación técnica y política?
El texto del decreto plantea en los artículos I,VI y XII la coordinación de los procesos de trabajo en forma articulada entre estos tres ministerios, tanto para el relevamiento de las dotaciones de personal como de los regímenes salariales y las condiciones de contratación, entre otros aspectos.

Este ejercicio de coordinación exige atributos de integralidad y coherencia dentro del programa de racionalización del empleo público nacional, elementos que se encuentran a su vez condicionados por las capacidades burocráticas de los niveles directivos y gerenciales (nota de color: de los casi 2700 cargos directivos nacionales, actualmente el 97 por ciento está nombrado en forma transitoria, exceptuando los concursos y los requisitos formales para desempeñar el cargo).

De esta manera, la gobernanza de la implementación de estos procesos puede traer consigo tensiones y desafíos que atentan contra un desempeño gubernamental efectivo, introduciendo la necesidad de una calibración muy precisa entre una mayor división del trabajo de carácter esencialmente técnico y la integración de estas actividades con decisiones de estricta naturaleza política, propia de la naturaleza de la gestión pública.

4) Transición de gobierno y pacto fiscal, el federalismo en primer plano
Finalmente, en el artículo XIII el texto del decreto invita a “adoptar medidas similares” y replicar esta iniciativa tanto en las provincias como en los ámbitos de los poderes legislativos y judiciales.

Al respecto, resulta fundamental tener en cuenta que en Argentina, el 79 por ciento de los empleados públicos trabaja en las estructuras estatales de las provincias y municipios (mayormente son docentes, médicos, enfermeros y policías). Así, el sector público nacional explica apenas el 21 por ciento del empleo público total.

Sin embargo, el ritmo y la intensidad del crecimiento del empleo estatal no se comportaron en forma homogénea para los tres niveles de gobierno.

En términos relativos, el empleo público nacional había registrado un crecimiento constante en la cantidad de trabajadores estatales en el período 2010- 2015 a un ritmo promedio del 4 por ciento anual. Esta tendencia se frenó en los años 2016 y 2017 con una caída tanto en términos absolutos y relativos desestacionalizada del orden del 1,4 por ciento de acuerdo a las cifras oficiales provistas por el Ministerio de Trabajo.

Esta situación, contrasta en mayor medida con la marcha sinuosa y ascendente del empleo estatal en la mayoría de las 24 provincias y los más de 2550 municipios que conforman el sector público del país.
Este escenario se refleja de manera explícita en las cuentas y finanzas públicas: el gobierno nacional destinó en 2017 menos del 11 por ciento de su presupuesto a pagar salarios, frente a un promedio de 52 por ciento en las provincias y 64 por ciento en los municipios.

De este modo, las estadísticas nos muestran que para intentar quebrar la inercia de crecimiento del empleo público es absolutamente necesario contemplar las economías regionales y abordar al empleo estatal en clave del federalismo político y fiscal.