La Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró este martes la
inconstitucionalidad de los artículos 2º, 4º, 18 y 30 de la ley 26.855, que
estableció una nueva regulación del Consejo de la Magistratura de la Nación, y del decreto
577/13, que realiza la convocatoria para la elección de candidatos a
consejeros.
El fallo fue firmado
por los jueces Ricardo Lorenzetti, Elena Highton de Nolasco, Carlos Fayt y Juan
Carlos Maqueda (voto mayoritario), Enrique Petracchi y Carmen Argibay (voto
concurrente) y Raúl Zaffaroni (en disidencia), en la causa “Rizzo, Jorge
Gabriel”, que llegara a instancia del Máximo Tribunal vía per saltum.
LA DECISIÓN:
• Declarar la
inconstitucionalidad de los artículos 2º, 4º, 18 y 30 de la ley 26.855, y del
decreto 577/13.
• Declarar la
inaplicabilidad de las modificaciones introducidas por la ley 26.855 con
relación al quórum previsto en el artículo 7º, al régimen de mayorías y a la
composición de las comisiones del Consejo de la Magistratura, de
conformidad con lo previsto en el artículo 29 de dicha ley.
• Disponer que en los
puntos regidos por las normas declaradas inconstitucionales e inaplicables,
mantendrá su vigencia el régimen anterior previsto en las leyes 24.937 y sus
modificatorias 24.939 y 26.080.
• Dejar sin efecto la
convocatoria a elecciones para los cargos de consejeros de la magistratura
representantes de los jueces de todas las instancias, de los abogados de la
matrícula federal y de otras personas del ámbito académico y científico
establecida en los artículos 18 y 30 de la ley 26.855 y en los artículos 1º,
2º, 3º y concordantes del decreto 577/13.
• Aclarar que lo
resuelto no implica afectación alguna del proceso electoral para los cargos de
diputados y senadores nacionales establecido en el decreto 501/13.
Efectos:
Con relación al
proceso electoral: los jueces Lorenzetti, Highton, Fayt y Maqueda señalan que
esta ya suspendido por decisiones anteriores dictadas por jueces de distintas
jurisdicciones. El Juez Zaffaroni agrega (considerando 17) que, como
consecuencia de ello, se ha producido “una extraña circunstancia que lleva a
resolver una cuestión que bien podría considerarse como materialmente
abstracta”. Los jueces Petrachi y Argibay no hacen referencia a otras
decisiones jurisdiccionales, sino a la suspensión ordenada por la Corte.
La elección de
diputados y senadores nacionales no es afectada.
Con relación al
Consejo de la
Magistratura: al declararse la inconstitucionalidad, la
mayoría (seis jueces) señalan que debe funcionar el consejo con la anterior
ley, para evitar una parálisis de su funcionamiento, conforme se decidiera en
casos anteriores.
El caso:
El caso se refiere a
la sentencia dictada por Servini de Cubría (Juzgado Nacional de Primera
Instancia en lo Criminal y Correccional Federal) que declaró la
inconstitucionalidad de los artículos 2º, 4º, 18 y 30 de la ley 26.855 y del
decreto del Poder Ejecutivo nº 577/2013 y dejó sin efecto jurídico la
convocatoria electoral prevista para la elección de miembros del Consejo de la Magistratura
Legitimación: El
actor es “gente de derecho”, representada por el Dr Rizzo como apoderado. Todos
los jueces, por unanimidad, consideran que tiene legitimación.
Voto de la mayoria y concurrente Lorenzetti, Highton,
Fayt, Maqueda, Petrachi y Argibay
El control de
constitucionalidad es legítimo:
Es lo que permitió
que se declarara la inconstitucionalidad de: las leyes de Obediencia Debida y
de Punto Final que impedían juzgar las graves violaciones a los derechos
humanos cometidas durante la última dictadura militar (“Simón”, Fallos:
328:2056); la ley de Matrimonio Civil que, al impedir a las personas
divorciadas volver a casarse, limitaba la autonomía individual (“Sejean”,
Fallos: 308:2268); las normas del Código Procesal Penal de la Nación en cuanto
desconocían las facultades acusatorias y la autonomía funcional del Ministerio
Público Fiscal (“Quiroga”, Fallos: 327:5863); la ley penal que, al castigar la
tenencia de estupefacientes para consumo personal, no respetaba la autonomía
personal (“Bazterrica” y “Arriola”, Fallos: 308:1392 y 332:1963); la ley que,
al permitir sin fundamento suficiente la interceptación de comunicaciones
personales y la acumulación de datos personales, avasallaba el derecho a la intimidad
(“Halabi”, Fallos: 332:111); la ley de Contrato de Trabajo que desconocía el
derecho del trabajador a la protección integral en la medida que fijaba un tope
a la indemnización por despido (“Vizzoti”, Fallos: 327:3677) y negaba
naturaleza salarial a los vales alimentarios (“Pérez”, Fallos: 332:2043); la
ley de Riesgos del Trabajo que impedía al trabajador que había sufrido un
accidente laboral acceder a una plena reparación (“Aquino”, Fallos: 327: 3753)
en forma inmediata y no sujeta a un sistema de renta periódica (“Milone”,
Fallos: 327: 4607); la ley de Asociaciones Sindicales en cuanto confería tutela
gremial sólo a representantes o autoridades de sindicatos que contaran con
personería gremial (“Rossi”, Fallos: 332: 2715) y dispensaba privilegios a
ciertos sindicatos en detrimento de los simplemente inscriptos (“Asociación de
Trabajadores del Estado”, Fallos 331: 2499). También invalidó la ley
previsional que frustraba el acceso a la justicia de los jubilados al prolongar
innecesariamente el reconocimiento judicial de sus derechos de naturaleza
alimentaria (“Itzcovich”, Fallos
328:566) y desvirtuaba el mandato de movilidad jubilatoria del artículo
14 bis de la
Constitución Nacional (“Badaro”, Fallos: 330:4866).
La soberanía popular:
• El reconocimiento
de derechos ha sido posible porque nuestra Constitución busca equilibrar el
poder para limitarlo.
• Por ello, el Estado
de Derecho y el imperio de la ley son esenciales para el logro de una Nación
con instituciones maduras
• No es posible que
bajo la invocación de la defensa de la voluntad popular, pueda propugnarse el
desconocimiento del orden jurídico, puesto que nada contraría más los intereses
del pueblo que la propia transgresión constitucional.
• Los poderes son
limitados; si se quiere cambiar eso, hay que modificar la Constitución (art 30
CN).
• Dentro de la Constitución, ningún
departamento del gobierno puede ejercer lícitamente otras facultades que las
que le han sido acordadas expresamente o que deben considerarse conferidas por
necesaria implicancia de aquéllas
• Las decisiones de
los poderes públicos, incluidas las del Poder Judicial, se encuentran sometidas
y abiertas al debate público y democrático. Es necesario y saludable que exista
ese debate.
• Los jueces deben
actuar en todo momento en forma independiente e imparcial, como custodios de
estos derechos y principios a fin de no dejar desprotegidos a todos los habitantes
de la Nación
frente a los abusos de los poderes públicos o fácticos.
La regulación del
Consejo de la
Magistratura
• Cuando la
constitución no dice algo expreso, no quiere decir que lo delega en el
legislador. La regla según la cual es inválido privar a alguien de lo que la
ley no prohíbe, ha sido consagrada en beneficio de los particulares (art. 19 de
la Constitución
Nacional), no de los poderes públicos. Éstos, para actuar
legítimamente, requieren de una norma de habilitación; ningún poder puede arrogarse
mayores facultades que las que le hayan sido conferidas expresamente.
• Las personas que
integran el Consejo lo hacen en nombre y por mandato de cada uno de los
estamentos indicados, lo que supone inexorablemente su elección por los
integrantes de esos sectores. En consecuencia, el precepto no contempla la
posibilidad de que los consejeros puedan ser elegidos por el voto popular ya
que, si así ocurriera, dejarían de ser representantes del sector para
convertirse en representantes del cuerpo electoral.
• El equilibrio
significa “contrapeso, contrarresto, armonía entre cosas diversas”
• La inserción del
Consejo de la
Magistratura como autoridad de la Nación ha tenido por
finalidad principal despolitizar parcialmente el procedimiento vigente desde
1853 (Fallos 329:1723, voto disidente del juez Fayt, considerando 12). Se ha buscado un modelo intermedio en que los
poderes democráticos retengan una importante injerencia en el proceso de
designación de los jueces, pero en el que simultáneamente –por participación de
los propios jueces en el gobierno de la magistratura y por participación de
estamentos vinculados con la actividad forense u otras personas– el sistema
judicial esté gobernado con pluralismo aunque sin transferir a quienes no
tienen la representación popular la totalidad de los poderes propios distintos
de los que le son específicamente propios del sistema judicial, que son los de
dictar sentencias, esto es, resolver casos contenciosos.”
• Cuando se trata de
representaciones que surgen del sufragio universal, el texto constitucional
determina en qué casos es admitido. Esta conclusión encuentra fundamento en
que, de no establecerse con la máxima raigambre los supuestos en los que se
adoptará la forma de elección directa, la expresión de la voluntad democrática
del pueblo quedaría sujeta a la decisión del Congreso de mantener o cancelar
los cargos electivos según si el comportamiento de la mayoría del pueblo
coincide o no con la mayoría en el Congreso. Por último no puede dejar de
señalarse que a lo largo de la historia política de nuestro país, no se
registran antecedentes en los que el Poder Legislativo haya creado un cargo de
autoridades de la Nación
adicional a los que se establecen en el texto constitucional, sometiéndolo al
sufragio universal.
• El Poder Judicial
tiene la legitimidad democrática que le da la Constitución Nacional,
que no se deriva de la elección directa.
• La ley resulta
inconstitucional en cuanto: a) rompe el equilibrio al disponer que la totalidad
de los miembros del Consejo resulte directa o indirectamente emergente del
sistema político-partidario, b) desconoce el principio de representación de los
estamentos técnicos al establecer la elección directa de jueces, abogados,
académicos y científicos, c) compromete la independencia judicial al obligar a
los jueces a intervenir en la lucha partidaria, y d) vulnera el ejercicio de
los derechos de los ciudadanos al distorsionar el proceso electoral.
• Directa o
indirectamente, la totalidad de los integrantes del Consejo tendría un origen
político-partidario.
• En efecto, en el
texto constitucional no se dispone que el Consejo se integre con jueces y
abogados sino con los representantes del estamento de los jueces de todas las
instancias y del estamento de los abogados de la matrícula federal. Es decir
que el constituyente decidió que quienes ocupen un lugar en este órgano lo
hagan en representación de los integrantes de esos estamentos técnicos. En
consecuencia, no es la sola condición de juez o abogado lo que los hace
representantes, sino su elección por los miembros de esos estamentos, pues para
ejercer una representación sectorial se requiere necesariamente un mandato, que
sólo puede ser otorgado por los integrantes del sector.
• La ley hace que el
magistrado que aspira a ser miembro del Consejo en representación de los jueces
debe desarrollar actividades político-partidarias, llevar a cabo una campaña
electoral nacional con el financiamiento que ello implica, proponer a la
ciudadanía una determinada plataforma política
y procurar una cantidad de votos que le asegure ingresar al Consejo de la Magistratura. Esta
previsión desconoce las garantías que aseguran la independencia del Poder
Judicial frente a los intereses del Poder Ejecutivo, del Congreso o de otros
factores de poder, en la medida en que obliga al juez que aspira a ser
consejero a optar por un partido político.
• En la práctica, la
ley contraría la imparcialidad del juez frente a las partes del proceso y a la
ciudadanía toda, pues le exige identificarse con un partido político mientras
cumple la función de administrar
justicia. Desaparece así la idea de neutralidad judicial frente a los
poderes políticos y fácticos.
• Que el modelo
adoptado no registra antecedentes que lo avalen en el derecho público
provincial, ya que, en todos los casos de representaciones de estamentos de
jueces y abogados, la elección es horizontal. Sólo en dos provincias, Chubut y
Santa Cruz, hay miembros que resultan directamente elegidos por el pueblo, pero
en ambas esa disposición tiene jerarquía constitucional. En esos supuestos se
mantiene la representación por estamentos. La regla única, sin fisuras, es la
horizontalidad en la designación de los representantes de los estamentos de
jueces y abogados, sea por elección o por sorteo.
• El fundamento de
esta regla es que una elección vinculada a las elecciones generales produciría
grandes oscilaciones políticas en las composiciones. Es previsible que, luego
de un tiempo de aplicación, los jueces vayan adoptando posiciones vinculadas a
los partidos que los van a elegir, y luego promover o no en sus carreras,
afectándose así su imparcialidad. De tal modo, quienes sostienen una solución
de este tipo cuando están en situación de poderío, la criticarán cuando estén
en posiciones de debilidad. Las reglas constitucionales deben ser lo
suficientemente equilibradas para que sean aceptadas por todos, poderosos o
débiles.
• Tampoco hay
antecedentes en el derecho comparado latinoamericano. En Bolivia, único país en
que fue tomada la elección popular, esa decisión se tomó por vía de una reforma
constitucional, modificando el régimen que había sido instituido apenas dos
años antes en la
Constitución Política del Estado de Bolivia.
Voto del Juez Zaffaroni
La reforma
constitucional se caracterizó por perfilar instituciones sin acabar su
estructura. En todos los casos —y en el
del Consejo de la
Magistratura en particular— se argumentó que una mayor
precisión constitucional padecería de un supuesto defecto de reglamentarismo
En el propio seno de la Asamblea de Santa Fe se
advirtió reiteradamente el riesgo que se corría con esta novedosa modalidad
constitucional, puesto que es inevitable que la política coyuntural ocupe los
huecos estructurales que deja abiertos el texto constitucional, con las
soluciones que le dicte la circunstancia de poder de cada momento, no por
corrupción y ni siquiera por razones contrarias a la ética, sino por la simple
dinámica esencialmente competitiva de la actividad política, que
irremisiblemente mueve a ocupar todos los espacios de poder que se le ofrecen
en cada ocasión. Se corrió el gravísimo riesgo de introducir una institución
novedosa sin estructurarla.
De ese modo, el texto
constitucional delegó la tarea de finalizar la estructuración del Consejo de la Magistratura en una
ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros
de cada Cámara. En esta línea, tampoco se definió su integración, pues el texto
incorporado se limita a indicar los estamentos que deben estar representados,
sin señalar número ni proporciones, dado que solo impone que se procure el
equilibrio.
Los defectos de
estructuración se advirtieron en el propio seno de la asamblea reformadora,
tanto en la discusión en comisión como en el pleno y, por desgracia, sus
consecuencias se verificaron ampliamente con el correr de los años.
En efecto: una
institución novedosa, tomada del derecho constitucional comparado, pero
separándose de sus modelos originales en forma híbrida y con defectuosa
estructuración, dio lugar a que en menos de veinte años fuese objeto de tres reformas
regulatorias dispares y profundas.
A esto se suma que,
en los últimos años, su deterioro funcional llegó hasta el límite de la
paralización, como bien lo señala el dictamen de la señora Procuradora General,
con las consecuentes dificultades de orden institucional, en particular la
imposibilidad de designación de jueces para cubrir las numerosas vacantes que
se han ido produciendo y que hacen que una buena parte de la magistratura
federal se halle a cargo de jueces subrogantes.
El texto vigente prescribe
la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular,
de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula
federal. Con esta redacción dejó abierta la integración con representación del
Poder Ejecutivo. También deja abierta la posibilidad de que la elección de los
representantes de los jueces pueda tener lugar por instancias, o sea,
respetando la estructura corporativa vertical, con menor representación de los
más numerosos y jóvenes, que son los de primera instancia.
La enmienda Bandrés
–de la que el propio diputado Bandrés parece haberse arrepentido varios años
después- tuvo el efecto de convertir parcialmente al Consejo español en una
casi comisión del Congreso, en algunos casos incluso con dificultades para
obtener los acuerdos que hicieran mayoría, obstaculizando su integración. La
solución legislativa de la tercera reforma que sufre la integración del Consejo
argentino, al menos, otorga esa atribución directamente a la ciudadanía.
Es claro que la ley
sancionada por el Congreso Nacional no se filtra por los resquicios del texto,
sino que penetra por las enormes brechas que éste dejó abiertas a la ley
infraconstitucional.
Por consiguiente, el
caso exige un extremo esfuerzo de prudencia para separar con meticuloso cuidado
la opinión o convicción personal acerca de la composición y elección del
Consejo de la
Magistratura, de la pregunta acerca de la constitucionalidad
de la ley en cuestión. De lo contrario, se excederían los límites del poder de
control de constitucionalidad, para pasar a decidir en el campo que el texto
dejó abierto a la decisión legislativa, solo por ser ésta contraria a las
propias convicciones acerca de la integración y elección de los miembros del
Consejo.
Interpretar la
representación en el puro sentido del contrato de mandato del derecho privado
es una tentativa de salvar lo que el texto no ha salvado. El argumento
contrario corre con la ventaja de que la representación estamentaria en la Constitución Nacional
es una excepción, en tanto que la regla republicana es la representación
popular. Abunda a este respecto el dictamen de la señora Procuradora General y,
por cierto, cualquiera sea la opinión personal acerca de la elección de los
consejeros, cabe reconocer que el argumento es jurídicamente fuerte.
Es perfectamente
posible que la elección por listas y por partidos políticos genere
dificultades, pero también las ha generado la elección estamentaria, cuyas
consecuencias están a la vista.
Puede ser que esta
nueva estructura esté condenada al fracaso, pero más allá de las convicciones
personales —que no son del caso expresar, aunque pueden rastrearse en los
antecedentes de la propia Asamblea Reformadora y en publicaciones de la época—,
considerando el texto tal como fue incluido en la Constitución, no se
le puede negar al legislador el espacio para ensayar una estructura diferente
ante una crisis, apelando para ello a una interpretación limitadora procedente
del derecho privado. Es factible incluso que se trate de un nuevo error
político, pero no todo error político es una inconstitucionalidad manifiesta.
En cuanto a la
independencia de los consejeros y su reflejo sobre la independencia judicial,
devenida de la necesidad de que los candidatos sean postulados por los partidos
políticos, cabe observar que el concepto de independencia es doble: la hay
externa, pero también interna, dependiendo la última de que el poder
disciplinario, en materia de responsabilidad política y de presión interna del
Poder Judicial, no sea ejercido por los órganos de mayor instancia, que es la
esencia del concepto de corporación o verticalización. Esta independencia es la
que en el derecho constitucional comparado trata de garantizarse mediante un
órgano separado, que sería el Consejo de la Magistratura.
Por último —y al
margen del tema central tra-tado—, se hace necesario poner de manifiesto que
con independencia de lo decidido por esta Corte en esta causa respecto de los
presentes planteos de inconstitucionalidad, el proceso electoral en cuanto a la
categoría de candidatos a miembros del Consejo de la Magistratura, se
encuentra suspendido por efecto de otras decisiones judiciales federales de
distinta competencia, que han sido puestas en conocimiento de las autoridades.
Por consiguiente, el tribunal decide en esta causa por imperio de ley, pero
cabe advertir que en virtud de disposiciones procesales y de la elección de las
vías de impugnación y que a la fecha no han llegado a conocimiento de esta
Corte, se produce una extraña circunstancia que lleva a resolver una cuestión
que bien podría considerarse como materialmente abstracta.
Por ello, y de
conformidad con lo dictaminado por la señora Procuradora General en cuanto al
fondo de la cuestión planteada, se hace lugar al recurso extraordinario por
salto de instancia presentado por el Estado Nacional y se resuelve revocar la
sentencia apelada.
FUENTE Centro de Informaciòn Judicial.///
InformadorPúblico,
18-6-13
