Por Héctor GIULIANO
(20.9.2013).
Hace pocos días el
Poder Ejecutivo (PEN) remitió al Congreso el Proyecto de Ley (PL) de
Presupuesto 2014, un proyecto que tendría trámite muy rápido por parte del
oficialismo dado que en la actualidad cuenta con mayoría propia en ambas
cámaras que puede perder con las elecciones parlamentarias del 27 de Octubre.
El objeto de este
trabajo es analizar específicamente el contenido de este PL en materia de Deuda
Pública.
Tal identificación
del tema no es algo secundario o marginal sino central dentro del análisis
presupuestario dado que los servicios de la deuda determinan un desequilibrio
financiero estructural en las cuentas del Estado y que ese desequilibrio se
cubre con más deuda.
I. EL MARCO
INSTITUCIONAL.
El proyecto de
presupuesto 2014 se presenta en un momento seriamente comprometido de las
finanzas públicas argentinas, tanto por razones endógenas (inherentes al
“modelo”) como exógenas (derivadas de la trampa de deuda perpetua inoculada en
las cuentas fiscales y de su agravamiento con la cuestión de los holdouts):
a) el país ya no cuenta con superávits
gemelos – fiscal y externo – sino lo contrario: tiene déficit fiscal creciente
y balanza de pagos neutra o negativa.
b) los pagos de la Deuda Pública
aumentan: ya sea con la eventual aceptación de los fallos de Nueva York a favor
de los holdouts (acreedores que no entraron en el Megacanje Kirchner-Lavagna de
2005-2010) o con la re-apertura de dicho canje, lo que supone en ambos casos
importantes aumentos de los servicios de la deuda performing (en cumplimiento)
– por capital, intereses, atrasos, recargos, gastos y honorarios – servicios
éstos que implican erogaciones a cubrir en efectivo y/o con nuevos títulos; con
el agravante que los pagos al contado son todos en divisas.
Las circunstancias
derivadas de este segundo punto (b), sin embargo, no están contempladas en las
cuentas del PL de Presupuesto 2014.
Paralelamente a este
PL el PEN envió al Congreso otro proyecto, que prorroga una vez más la ley de
Emergencia Pública y varios impuestos conexos que vienen rigiendo en forma
“transitoria” desde hace diez años o más (como el caso del Impuesto al Cheque)
y sin los cuales la lógica práctica del Modelo K no podría sostenerse.
Este estado
continuado de Emergencia Pública, unido a las facultades extraordinarias y
discrecionales que las leyes anuales de presupuesto conceden al Ejecutivo a
través de la Jefatura
de Gabinete no sólo desdibujan el sentido del presupuesto sino que determinan a
la vez un descontrol fiscal en su cumplimiento.
Formalmente la Argentina se encuentra
todavía bajo régimen legal de Emergencia Pública y el proyecto de Presupuesto
2014 – lo mismo que los anteriores – mantiene y actualiza esa delegación de
facultades extraordinarias al PEN que le permiten seguir usando tal
procedimiento de excepción, que rige desde la caída de la Convertibilidad,
hasta fin de su mandato en Diciembre de 2015.
En este caso se trata
de una nueva prórroga de la Ley
original 25.561 – de Enero/2002 – que se hace por cuerda separada (es decir,
por vía de otro PL) pero que tiene los mismos efectos que las precedentes, que
se fueron autorizando año a año manteniendo la vigencia de tales disposiciones
de excepción: leyes 25.820, 25.972, 26.077, 26.204, 26.339 y 26.456, que
prorrogaron la 25.561 anualmente desde 2003 a 2009; y leyes 26.563 y 26.729,
que la prorrogaron cada una por dos años más, desde 2009 a Diciembre de 2013. A
las que se agrega ahora la nueva prórroga solicitada, por otros dos años más,
hasta fin de 2015.
Son diez años
continuados de régimen excepcional de facultades parlamentarias delegadas al
Ejecutivo – todo el tiempo de la gestión Kirchner - en función de apelar a un
estado de emergencia económica y financiera que paralelamente el gobierno, en
forma pública, desmiente que exista.
Dentro de la misma
línea financiera y legal están también las suspensiones que se han producido de
las leyes 25.152 de Solvencia Fiscal y 25.917 de Responsabilidad Fiscal, que
establecen restricciones expresas al endeudamiento público.
Este tema de la
emergencia financiera fiscal es muy especial y tiene una faceta interna y
también otra externa, que tocan a las finanzas públicas y a la estrategia
seguida frente a los holdouts en forma concurrente:
- Por un lado, la administración
Kirchner ha aceptado en forma irrestricta la legitimidad de las deudas del
Estado que se arrastran de administraciones anteriores – desde el Proceso
Militar hasta nuestros días – y además ha venido agregando una alta cuota de
endeudamiento propio , hoy en su mayoría Deuda intra-Estado.
Estos hechos agravan
el cuadro de situación de la
Deuda Pública, el Déficit Fiscal en general y,
particularmente, la posición de reservas internacionales netas del Banco
Central (BCRA).
El gobierno no
reconoce públicamente la gravedad de esta situación y eleva al Congreso un
nuevo PL presupuestario que la soslaya.
- Pero, por otro lado, en forma
paralela solicita al Congreso la continuidad del estado de emergencia
financiera, que se explica en la práctica por la incapacidad de repago de la
deuda pública y que ha constituido – por eso mismo - el argumento básico de la
estrategia jurídica de defensa del Estado frente a los reclamos de los
acreedores externos (los holdouts), apelando precisamente a este desfavorable
estado de excepción producido por la
Crisis de Deuda de 2001, su arrastre y agravamiento hasta
nuestros días.
Esta postura ha sido
reiteradamente objetada por parte de todos los reclamantes (desde los tenedores
personales a los “fondos buitre”) aduciendo que los buenos resultados fiscales
que proclama la administración K le permitirían pagar a los acreedores, cosa
que le da así argumento a los holdouts pese a que en la práctica no es cierta.
El gobierno queda así
entrampado en su contradicción interna de sostener una aparente solvencia
fiscal que no tiene en la práctica.
Dicho con otras
palabras: que la posición oficial ante los holdouts es contraria a lo que dice
la propaganda oficial porque la continuidad de este régimen legal de excepción
en materia de finanzas públicas (la emergencia económico-financiera) – renovado anualmente y ahora otra vez
prorrogado hasta fines del mandato en 2015 - no se compadece con el discurso
oficial de la “década ganada”.
II. LOS SERVICIOS DE LA DEUDA PÚBLICA.
En función del
esquema institucional de la Emergencia Financiera del Estado – analizado en
el acápite anterior - y el desequilibrio estructural de las Finanzas Públicas
provocado por el problema de la
Deuda, el PL de Presupuesto 2014 propone metas de
cumplimiento tan discutibles en sus números de base como en la probabilidad de
sus resultados.
Lo que sigue es sólo
una serie de breves observaciones y/o comentarios sobre los puntos concretos
clave del PL en materia de Deuda a los fines de dar un cuadro de situación del
endeudamiento público conforme surge del citado proyecto.
AUMENTO DE LA DEUDA.
Según el PL está
previsto que el stock de Deuda Pública aumente unos 12.700 MD durante 2014 (80.300 M$, al tipo de cambio de
6.33 $/US$), como producto de 57.000 MD (360.700 M$) de Endeudamiento Público
contra 44.300 MD (280.400 M$) de Amortizaciones de Deuda.
O sea, que la
totalidad de los vencimientos de capital se refinancia y además se toma más
deuda. Con el agravante que los desvíos por superación de estas cifras de mayor
endeudamiento son cada vez más relevantes en los hechos.
En los últimos
ejercicios, en efecto, el aumento real de la deuda fue muy superior a las
previsiones presupuestarias originales: en 2011 se previó un aumento del stock
de deuda de 9.400 MD (27.400 de Amortizaciones contra 36.800 de Endeudamiento)
y el incremento real fue de 14.600 MD; y en 2012 el aumento previsto era de 11.700
MD (40.100 de Amortizaciones contra 51.800 de Nueva Deuda) pero el incremento
real fue de 18.800 MD.
Dentro de este
esquema, la totalidad de los vencimientos de capital se cubren tomando nuevas
deudas, que es en su gran mayoría deuda intra-Estado, y además se toma deuda
adicional, fundamentalmente para cubrir el déficit fiscal, que es fuertemente
creciente.
Por ende, no es
cierto que la Argentina
se esté des-endeudando.
VENCIMIENTOS DE
CAPITAL.
Las amortizaciones
previstas para el 2014 son de unos 44.300 MD.
Esta cifra difiere fuertemente (es más del doble) de la mostrada en el
cuadro de perfil de vencimientos del Ministerio de Economía (MECON) , que para
el año que viene estaba estimada en 20.100 MD.
Si al saldo de deuda
total de fines de 2012 en cabeza del Estado Central – última información
oficial disponible, que era entonces de 209.000 MD – se le suma la previsión de
aumento para el corriente año (asumiendo que se cumpla lo consignado en el
presupuesto en curso, que es de 12.100 MD: 36.500 de Amortizaciones contra
48.600 de Endeudamiento) el saldo de la deuda subiría hoy en día a 221.100 MD
para fines del 2013 y pasaría a 233.800 MD a fines de 2014.
Como hemos dicho, la
totalidad de esta deuda por principal se refinancia y además se toma nueva
deuda, de modo que el stock no baja sino que es creciente.
PAGO DE INTERESES.
A diferencia de los
vencimientos de capital, que no se pagan sino se refinancian íntegramente, los
intereses sí se abonan y forman parte del Gasto Público Corriente.
Según el PL en 2014
está previsto pagar por este concepto 77.300 M$ (12.200 MD).
Es el 9.0 % del Gasto
Público Total (859.000 M$), el 10.1 % del Gasto Público Corriente y el 16.9 % –
prácticamente el 17 % - del Gasto de la Administración Central, lo que quiere
decir que casi 1/5 de las erogaciones del Gobierno Central se destinan al pago
de intereses (sin contar los cupones PBI).
Comparativamente a
las otras jurisdicciones del Presupuesto 2014 los gastos por intereses a pagar
en el año – los 77.300 M$ citados – son muy elevados frente a los de
Interior/Transporte (29.500 M$), Seguridad (36.300 M$), Defensa (35.100 M$),
Educación (45.700 M$), Ciencia/Técnica (5.600 M$), Salud (16.300 M$) y
Desarrollo Social (48.800 M$).
La partida
presupuestaria para el pago de Intereses es fuertemente creciente dentro del
Gasto Total y constituye el rubro de gasto con mayor aumento en el ejercicio:
su incremento contra el 2013 es del 73.2 % (44.500 versus 77.300 M$), lo que
supera ampliamente el aumento general de gastos del Presupuesto 2014, que es
del 19.2 % (721.200 versus 859.500 M$).
Es decir, que el
aumento del gasto por pago de intereses es de casi 4 veces (3.8) el aumento del
promedio general de gastos en el presupuesto 2014.
Para tener una idea
gráfica del costo comparativo y alternativo de los intereses de la Deuda Pública – los
12.200 MD en el año – hay que considerar que este importe significa un promedio
de 33.4 MD por día: 1.4 MD por hora que pasa de nuestra vida (estimativamente,
el costo equivalente a la obra civil de una sala médica asistencial).
PROYECCIONES
TRIENALES.
Conforme la
información disponible dada a conocer por el gobierno a la fecha de escribir
este trabajo el capítulo del Presupuesto sobre proyecciones plurianuales, a
diferencia de otros años, no contiene esta vez información sobre el trienio
2015-2016.
Las cifras se
comparan aquí sólo 2014 contra 2013, con lo cual se incumple el artículo 5 de la Ley 25.917 de Responsabilidad
Fiscal, que fuera respetado en los últimos proyectos de presupuesto.
CUPONES PBI.
Dado que las
proyecciones macro-económicas del PL prevén un aumento del PBI durante 2013 del
5.1 %, este coeficiente implica que en el 2014 se abonarán nuevamente los
cupones PBI (VLPBI o Valores ligados al PBI) ya que los mismos se pagan sobre
el excedente de crecimiento del 3.2 % del año anterior.
Se estima que el
importe a pagar el año que viene – en 2013 no se abona porque la tasa de
crecimiento económico fue del 1.9 % en 2012 – será superior a los 4.000 MD,
puesto que se trata de un coeficiente acumulativo desde el año base 2005.
Por este rubro de
VLPBI ya se habrían pagado hasta hoy unos 9.000 MD – sin contar los compromisos
de recompra efectuados – y ahora se estima que los pagos para el bienio 2014-2015,
tomando las proyecciones oficiales de crecimiento del PBI de 5.1 % y 6.2 % para
2013 y 2014, serían del orden de los 4.300 y 7.000 MD respectivamente.
FONDO DE
DESENDEUDAMIENTO.
El PL de Presupuesto
2014 autoriza el pago de nuevos servicios de la Deuda Externa
Pública con Reservas Internacionales del
Banco Central (BCRA): en este caso, por 9.855 MD.
Estos pagos, que se
realizan en función del Decreto 298/2010 (ratificado por la Ley N° 26.739, modificatoria
de la Carta Orgánica
del BCRA) se efectuarán a tenedores privados de bonos, lo cual – según hemos
observado en trabajos anteriores – transgrede el artículo 6 de la Ley de Convertibilidad 23.928,
que sólo autoriza el uso de Reservas de Libre Disponibilidad (RLD) para el pago
de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales o de
deuda externa oficial bilateral.
La nueva autorización
presupuestaria del uso de divisas para el pago de deuda externa debilita aún
más la posición de Reservas Netas del BCRA: al 31.8.2013 el stock de Reservas
Brutas era de 36.700 MD que, si le restamos 8.300 MD de Cuentas Corrientes en
Otras Monedas y 4.600 MD correspondiente a otros pasivos (que son préstamos de
otros bancos al Central) dejan el saldo de Reservas Netas en unos 23.800 MD. Y
si a esto se le restan los 9.900 MD de la afectación de pago con reservas
prevista para el 2014 el stock quedaría reducido a menos de 14.000 MD (13.900).
Esto agrava aún más
sensiblemente la situación financiera y patrimonial del BCRA porque baja los
niveles de respaldo en divisas y consecuentemente coloca al Banco en el dilema
de tener que seguir emitiendo más dinero para reponer las que se prestan al
Tesoro, lo que a su vez deriva en el aumento de la deuda cuasi-fiscal por
Lebac/Nobac que se utilizan para esterilizar la mayor parte de ese dinero que
se emite.
Sin contar con la
presión sobre el circulante y sobre el tipo de cambio que se genera con el
aumento de ese stock de letras/notas, que equivale actualmente a unos 22.500 MD
(127.800 M$) y por el que el BCRA paga hoy tasas de interés del 18 % anual.
El esfuerzo fiscal
para seguir pagando deuda externa compromete así no sólo las finanzas del
Estado – por falta de capacidad de repago – sino también la posición financiera
del BCRA.
DEUDA INTRA-ESTADO.
Conforme la última
información oficial disponible – MECON, al 31.12.2012 – el 58 % de la Deuda Pública
(medida sobre 197.500 MD) está constituida por obligaciones contraídas con
otras agencias del Sector Público.
Esta modalidad se
mantiene según las previsiones del PL de Presupuesto 2014, tanto por la
continuidad de uso del mecanismo de pago con reservas del BCRA – que se hace
contra entrega de Letras intransferibles - a tasa negativa y a 10 años de plazo
- como por la continuidad del uso de bonos y letras de Tesorería (que son
obligaciones a corto plazo pero de renovación continua) con otros organismos
oficiales.
Al problema del uso
en gran escala de los recursos propios y/o fondos administrados por el Estado
(caso ANSES) que son utilizados para el pago de servicios de la Deuda Pública (por
Capital, Intereses y cupones PBI) ya nos hemos referido en numerosas
oportunidades. Sólo cabe recordar aquí que toda esta deuda acumulada no tiene
capacidad de repago demostrada por parte del gobierno.
AVALES DEL TESORO.
El PL de Presupuesto
2014 autoriza que el Estado Nacional otorgue avales o garantías por valor de
37.580 MD.
Estas operaciones
tocan a financiamiento de obras de infraestructura y/o equipamiento cuyos
principales entes avalados son el Banco Nación Argentina (BNA) por 7.650 MD
para las represas Kirchner y Cepernic (en Santa Cruz), Energía Argentina SA por
2.000 MD, Nucleoeléctrica SA por 6.000 MD para la Central Atómica
Embalse, CAMMESA por 5.000 M$, BNA para obras de Gas por 5.500 MD, etc.
Se trata de fondos
que garantiza el Estado Central sobre financiamientos obtenidos por Entes del
Estado y/o Empresas, por los que el gobierno queda obviamente comprometido en
caso de dificultades de pago de los entes de respectivos.
No se tiene idea ni
informaciones parciales o provisorias respecto de la Deuda Pública
Indirecta (DPI) en la
Argentina, que es aquélla tomada por Empresas del Estado,
Organismos Nacionales y Fondos Fiduciarios.
La DPI constituye una suerte de “agujero negro” o gran
interrogante que – como ha ocurrido otras veces en nuestro país – supone un
riesgo altísimo para las finanzas públicas en la medida que la rentabilidad de
los proyectos a financiar no cubran los niveles mínimos de rentabilidad para
poder atender después los servicios del endeudamiento que se contrae para
desarrollarlos.
La historia reciente
– particularmente durante el Proceso Militar y luego durante la década
menemista de la
Convertibilidad – demuestra claramente la generación de
altísimas deudas indirectas (en especial, de Empresas del Estado) que
terminaron a cargo del Fisco.
Hasta aquí las
principales observaciones y/o comentarios sobre el PL de Presupuesto 2014 en
materia específica de Deuda Pública.
EN CONCLUSION:
El círculo vicioso de
la deuda pública perpetua – una deuda impagable que determina la refinanciación
permanente de las obligaciones y la toma de más deuda – sigue vigente en la Argentina y condiciona
totalmente el PL de Presupuesto 2014 enviado por el gobierno Kirchner al
Congreso.
El oficialismo está
dispuesto para aprobar el proyecto de referencia en forma rápida pero los
supuestos macro-económicos y financieros de este presupuesto y el grave cuadro
de situación de la Deuda
Pública hacen más que dudoso su cumplimiento.
Las posibilidades de
ejecución del programa gubernamental para el año 2014 quedan así condicionadas
totalmente por una encerrona financiero-fiscal derivada de la Deuda, de la que la
administración Kirchner no podría escapar sin tener que tomar importantes
decisiones a cortísimo plazo:
1. La prórroga de la Emergencia Pública
por la crisis de Deuda y la reiteración de facultades delegadas le permitirían
a la presidenta seguir contando con instrumentos de decisión propios pero esta
concentración de poderes no garantiza la corrección de sus decisiones y, por el
contrario, puede volverse rápidamente en su contra porque la
sobre-responsabiliza en estas delicadas circunstancias que vive el país.
Dicho con otras
palabras: que los super-poderes con que cuenta el Ejecutivo pueden ser hoy un
boomerang o convertirse en un arma de doble filo frente a las graves decisiones
que hay que tomar bajo responsabilidad propia y exclusiva.
2. Los servicios de la Deuda Pública son
fuertemente crecientes y no existe capacidad de repago para atenderlos, estos
servicios devienen el factor determinante clave del déficit fiscal y ese
déficit fiscal se cubre con más deuda.
La nueva crisis de
Deuda desdibuja el Presupuesto porque el presupuesto cierra con deuda y porque
la deuda condiciona sus pautas financieras centrales – recursos disponibles,
presión tributaria, inversión pública, gasto corriente, tipo de cambio,
inflación, balanza de pagos, etc. – de modo que el problema de la deuda
retro-alimenta la crisis financiera argentina.
3. En estas circunstancias, frente al
dilema igualmente inafrontable de acatar los fallos de Nueva York o reabrir el
Megacanje, teniendo que sostener servicios de deuda creciente por capital y por
intereses, refinanciando permanentemente los vencimientos de principal y
tomando más deuda, con la perspectiva de tener que disponer pagos adicionales
por más de 10.000 MD por VLPBI hasta el fin de su mandato en 2015 y habiendo
llegado prácticamente al límite de sus posibilidades de Deuda intra-Estado, la
administración Kirchner no tendría otro remedio que aplicar el tercer paso de
la hoja de ruta Boudou: después de resolver – de grado o por fuerza - el
problema de los Holdouts y después de arreglar la Deuda Externa con
los países del Club de París – que estarían interesados en acelerar los tiempos
para volver a financiar inversiones de sus empresas en la Argentina – tiene que
venir el próximo paso, que es el objetivo del programa trazado desde el
Megacanje Kirchner-Lavagna de 2005, con el regreso al Mercado Internacional de
Capitales ... precisamente para volver a endeudarse en el exterior.
El gobierno CFK ha
logrado hasta ahora su objetivo de llegar a las elecciones del 27.10 sin tener
que tomar antes medidas drásticas, que son tan necesarias como importantes,
pero algo concreto tiene que hacer en materia de Inflación, Tipo de Cambio,
Déficit Fiscal, Subsidios, Importaciones, Balanza Comercial y Cuenta Corriente
– por Intereses y giro de Dividendos – Inversión Extranjera Directa y, sobre
todo, Deuda Pública.
De ello depende, por
otra parte, su estabilidad financiera y política hasta fines del 2015.
Se da así la paradoja
que después de una supuesta década ganada el gobierno K se encuentra hoy frente
a la encrucijada de tener que resolver con urgencia problemas parecidos a los
que existían en la época de su inicio.
Y todo indica que CFK
ha decidido postergar hasta después de las elecciones parlamentarias de Octubre
las decisiones y los anticipos sobre lo que va a hacer luego de las mismas, con
lo que se volverá a dar el caso que la gente primero es convocada a votar y
luego se enterará por los diarios acerca de las decisiones del gobierno.
