GONZALO DIÉGUEZ - JOSÉ GASPARIN
(Resumen)
Desde el inicio de la gestión de Cambiemos la
Administración Pública Central atravesó una serie de cambios que formaron parte
de una estrategia gubernamental anunciada desde la campaña por la presidencia.
Este documento retoma un análisis previo sobre el rediseño de la administración
pública central en este gobierno y profundiza en el análisis de los cambios
vigentes desde marzo de 2018.
En particular, en marzo de 2018 se aprobó el Decreto
174/2018 que estipuló modificaciones en
la Administración Pública Central. La normativa que sucedió la aprobación del
decreto trajo consigo una reducción tanto de los cargos políticos de mayor
jerarquía – secretarías y subsecretarías- como de la Alta Dirección Pública que
comprende a direcciones nacionales, generales y coordinaciones. Estos esfuerzos
parecieran inspirarse en la búsqueda de una mayor efectividad en la toma de
decisiones pero también en una distribución de los costos políticos de la estrategia
gubernamental.
¿Qué cambió en el aparato estatal entre 2016 y 2018?
El Estado argentino está expandiendo sus fronteras de
funcionamiento desde 2003. Con el gobierno de Cambiemos, el crecimiento de la
estructura del sector público a nivel nacional se sostuvo.
El número de organismos bajo la órbita del Poder
Ejecutivo Nacional (PEN) se mantuvo estable, pero el tamaño del gabinete
aumentó: en 2015, se ubicó entre los más numerosos de América Latina -cercano a
Ecuador y a Brasil donde hay gabinetes de coalición, y a Chile- y alcanzó un
máximo histórico. En 2016, este crecimiento continuó: se crearon cinco nuevos
ministerios, elevando la cantidad de ministerios de 18 a 22. En 2017, con la
fusión del Ministerio de Comunicaciones dentro del Ministerio de Modernización,
el número se redujo a 21.
Este gabinete presidencial de mayor tamaño se tradujo
en la creación de nuevas estructuras en los niveles de secretarías y
subsecretarías, que provocaron un incremento del orden del 25% en el universo
de cargos políticos entre 2015 y 2017.
Además del andamiaje formal dentro de la estructura
estatal, también aumentaron los cargos extraescalafonarios, es decir, aquellos
que son nombrados directamente por el Poder Ejecutivo Nacional pero que se
encuentran excluidos del Sistema Nacional de Empleo Público. Estos cargos
tienen un grado de jerarquía equivalente a niveles de secretarías,
subsecretarías y coordinaciones, y son instrumentos para designar personal
político fuera de la estructura formal.
Entre 2015 y 2017, se crearon 1.111 cargos políticos y
solo 62 fueron en la estructura formal. Así, se crearon 1.049 cargos
extraescalafonarios en toda la Administración Pública Nacional lo que significó
un crecimiento porcentual del 50%. La Jefatura de Gabinete de Ministros explicó
el 31% del aumento, la Presidencia el 22% y el ministerio de Modernización que
explicó el 11% del total de los cargos extraescalafonarios creados.
La Alta Dirección Pública, conformada por las
direcciones nacionales y generales (entre otros cargos con funciones
ejecutivas, que no serán contemplados aquí) también se expandió dentro de la
estructura organizacional. Entre 2015 y 2017 se crearon 121 nuevas direcciones
nacionales y 16 direcciones generales, y la Alta Dirección Pública pasó de
estar compuesta por 432 directivos a estar compuesta por 569. Esto representó
un crecimiento absoluto de 137 cargos y un incremento relativo del 31% en el
espacio directivo.
En resumen, con el cambio de gobierno los cargos
políticos explicaron el crecimiento en el número de posiciones dentro de la
órbita estatal, en particular, a través del fuerte incremento en los cargos
fuera de nivel.
El Decreto N°174/2018: cambios en la estructura
En marzo de 2018 se publicó el Decreto Nº 174/2018 que
implicó el recorte del número de cargos políticos y la disminución del peso de
la política en las cuentas públicas. Este decreto tuvo como propósito
racionalizar la estructura estatal y dinamizar la gestión en tanto sostiene que
busca “establecer una nueva conformación organizativa de los niveles políticos,
basado en criterios de racionalidad y eficiencia que posibiliten una rápida
respuesta a las demandas de la sociedad, dando lugar a estructuras dinámicas y
adaptables a los cambios permanentes”. El cambio organizacional reduce la
intermediación política entre la toma de decisiones a nivel político y el
espacio directivo, en particular, reduciendo el número de subsecretarias.
Así, en 2018 se redujo considerablemente el número
cargos dentro del Poder Ejecutivo Nacional respecto a 2017. Mientras que la
Alta Dirección Pública se contrajo un 20%, el total de cargos políticos lo
hicieron en 75%. En este sentido, la reducción de los cargos políticos se
concentró en las posiciones fuera de nivel: explicaron el 98% del total de la
reducción de los cargos políticos, mientras que la baja en la estructura formal
solo explicó el 2%.
De esta manera, la expansión en el número de cargos
políticos entre 2015 y 2017 y su contracción entre 2017 y 2018 estuvo explicado
básicamente por los cargos fuera de nivel. Al respecto, mientras en los dos
primeros años de gobierno el número de cargos extraescalafonarios pasó de 2.203
a 3.252, a partir del Decreto 174/2018 solo quedaron 590 cargos fuera de nivel.
Mecanismos de compensación para la contracción de la
estructura
En esta reingeniería organizacional se utilizaron dos
mecanismos que buscaron atenuar los costos asociados al recorte de cargos
políticos.
Por un lado, las Unidades Retributivas funcionaron
como mecanismo de compensación monetaria. Éstas ponen recursos a disposición de
los ministros, secretarios y subsecretarios para asignar en forma discrecional
al personal del Estado. De este modo, si bien se redujeron los cargos
políticos, el número de UR aumentó en 977.000 unidades, lo cual significó un
crecimiento de 372 millones de pesos anuales entre 2017 y 2018.
Además, la distribución de las Unidades Retributivas
entre los ministerios guardó una estrecha relación con el recorte de cargos
políticos del PEN: se incrementó más el número de Unidades Retributivas en
aquellos ministerios que tuvieron una mayor reducción de cargos políticos.
Así, la reducción de cargos políticos en el PEN fue compensada,
al menos parcialmente, por un notable crecimiento en los recursos
presupuestarios que los ministros cuentan para asignar discrecionalmente al
personal organizacional.
Nota: Los cargos políticos incluyen las Autoridades
Superiores de la AC y los cargos extraescalafornarios de la APN. Resulta de la
comparación antes y después del Decreto 174/2018.
Así, mientras que la distribución de las UR entre los
diferentes ministerios es una compensación monetaria para los ministerios, la
proliferación de las UPE compensa el recorte de cargos.Por otro lado,
proliferaron las Unidades de Proyectos Especiales. Estas son unidades
temporarias para gestionar planes, programas y proyectos de carácter
transitorio y excepcional. En 2018 se crearon 19 UPE en la órbita del PEN que
fueron ocupadas por personas que solían desempeñar cargos políticos.
La Alta Dirección Pública: continuidades y deudas
pendientes
Recientemente hubo algunos esfuerzos en la
planificación de los recursos humanos -tales como la integración de los
sistemas de administración de recursos humanos y los controles de presentismo-,
pero los avances en la gestión del rendimiento y desarrollo del empleo público
han sido pocos.
Las capacidades del personal organizacional y en
particular de la Alta Dirección Pública son decisivos para superar los desafíos
de coordinar una estructura estatal más grande, pero el panorama del espacio
directivo trazado entre los años 2015 y 2017 muestra mayores continuidades que
cambios.
En particular, la evidencia muestra que hay un
deterioro en el espacio directivo. En este sentido, la modalidad de ocupación
del espacio directivo es discrecional y tiene un componente altamente político:
en 2017 solo el 2% de los directivos públicos se encontraban designados bajo la
modalidad de planta permanente, mientras que en 2015 alcanzaba el 6%.
Agregado a esto, el porcentaje de directivos públicos
que cumplía con los requisitos exigidos por la norma para al acceso a cargos
jerárquicos se redujo de 32% a 18% entre 2015 y 2017. Asimismo, en 2015 el 72%
del total de personas que componían la Alta Dirección Pública eran
profesionales y en 2017 esta participación cayó al 66%. La reducción en el
número de profesionales en el espacio directivo y el menor cumplimiento de
requisitos da cuenta de que se acentuaron los criterios de confianza o gestión
por competencias políticas.
La elevada rotación de los directores también
obstaculiza la efectividad gubernamental: el 25% de los directivos públicos que
se encontraban designados en 2016 fueron reemplazados de sus cargos en 2017.
Más aún, a fines de 2017 solo el 9% del total de directivos públicos continuaba
en su cargo. Esto afecta la capacidad que tiene el espacio directivo para
actuar como la memoria institucional de la administración y, al mismo tiempo, interrumpe
el proceso de aprendizaje organizacional dentro de la órbita estatal.
Los recursos humanos cumplen un rol central en el
desempeño gubernamental: son un ancla institucional que brinda efectividad al
sistema democrático y la vigencia del Estado de derecho, pero también
contribuyen al desarrollo económico y social. Las deudas pendientes en este
terreno seguirán afectando la efectividad y el funcionamiento del Estado en la
medida que no sean atendidas.
Propuestas de mejora en la alta dirección pública
Desde inicios del año 2002 hasta la actualidad,
observamos que la función directiva en
la administración pública nacional ha sido cubierta centralmente a través de
una modalidad de corte discrecional, netamente política: las designaciones
transitorias de las posiciones con funciones jerárquicas superiores.
Este formato de designación que posibilita la
excepción de los requisitos profesionales para ocupar cargos de directivos
públicos, comenzó instrumentándose a comienzos del año 2002 y progresivamente
se consolidó durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández e
incluso se extendió como modalidad en la administración de Mauricio Macri
La utilización
intensiva de las designaciones transitorias de los cargos que conforman el
espacio de la denominada Alta dirección Pública (ADP) ha derivado en la
instalación de un modelo de gestión en el cual las necesidades directivas se
determinan exclusivamente en función de las prioridades de gestión de la
autoridad política de turno, en muchos casos influenciadas principalmente por
la coyuntura y objetivos de corto plazo.
Este segmento de la administración central es de
importancia estratégica por sus funciones vinculadas al asesoramiento en
materia de formulación de políticas públicas y entrega de servicios,
constituyen el conjunto de funcionarios de primera línea de las
administraciones gubernamentales que actúan en su rol de “vaso comunicante”
entre las esferas políticas y la burocracia. Quienes conforman la ADP, en
definitiva, son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una
organización estatal así como también, gestionar su entorno político.
Para lograr un Estado que implemente políticas
públicas de calidad es necesario contar con un sistema de alta dirección
pública que contemple el ingreso meritocrático a la administración pública, la
formación continua, la gestión del desempeño y las remuneraciones de sus
funcionarios. De lo contrario, seguiremos alimentando a un Estado anabólico,
cuya estructura organizacional continúa
creciendo, pero carece de la fuerza y orientación estratégicas necesarios para
robustecer y sofisticar el impacto de las políticas públicas.
A continuación, compartimos diferentes documentos de
políticas públicas elaborados por el programa de gestión pública de CIPPEC que
identifican procesos de mejora y formulan
recomendaciones para fortalecer el desarrollo de capital gerencial
público profesional e idóneo desde una perspectiva integral, promoviendo un
proceso de institucionalización incremental
El juego de la oca y la Alta Dirección Pública en
Argentina. Desafíos y propuestas para construir directivos públicos idóneos.
Documento de Políticas Públicas / Análisis N°181. Buenos Aires: CIPPEC. http://www.cippec.org/publicacion/el-juego-de-la-oca-y-la-alta-direccion-publica-en-argentina-desafios-y-propuestas-para-construir-directivos-publicos-idoneos/
Zuvanic, L. (Diciembre de 2016) En busca del destino:
hacia la profesionalización de la Alta Dirección Pública en América Latina.
Documento de Políticas Públicas / Análisis N°180. Buenos Aires: CIPPEC. http://www.cippec.org/publicacion/en-busca-del-destino-hacia-la-profesionalizacion-de-la-alta-direccion-publica-en-america-latina/
