Por Nora Ginzburg* para el Informador Público
1. EL CONTEXTO
La globalización ha producido modificaciones sustanciales en las relaciones internacionales. No se trata de discutirla como ideología, es decir si es buena o mala, simplemente advertir las consecuencias que su existencia produce.
En lo atinente a la Defensa y Seguridad de los países también actúa esta nueva realidad, pues la globalización ha provocado una suerte de restricción a la soberanía, desde que el orden internacional no se limita exclusivamente a evitar las guerras entre los Estados. Además, el principio de la soberanía de éstos puede ser contradictorio con la defensa de los derechos humanos cuando es el propio Estado el que los viola.
Las guerras también han cambiado ya que los conflictos, en la mayoría de los casos, no son entre Estados, sino intra estatales. Se basan en cuestiones de autodeterminación, étnicas o religiosas. También el terrorismo, que si bien ya existía antes de la globalización, la evolución de las comunicaciones le ha proporcionado un poder letal.
En este nuevo escenario podemos afirmar que las amenazas que se advierten como tales, según los sucesos, son claramente otras. Pueden ser de origen natural o ambiental, debidas al crecimiento demográfico o las migraciones, los desastres económicos, las guerras comerciales, el crimen organizado, el lavado de dinero, el narcoterrorismo, etc.
En la actualidad, nuestro país es uno de los pocos que continúa sosteniendo la existencia de importantes distinciones entre Defensa y Seguridad Nacional. La mayoría de los países sostienen que Defensa Nacional y Seguridad Nacional son conceptos íntimamente entrelazados. La diferenciación que pudo haberse hecho tradicionalmente, en la que una obedece a un eventual ataque militar de alguna Nación y la otra a garantizar la indemnidad interna de los habitantes contra el delito, hoy es meramente académica y no responde ni a las situaciones ni a las exigencias concretas. No se trata de lo que nos gustaría que fuera, al igual que cuando hablamos de globalización, sino de lo que en verdad ocurre.
Aún las más controvertidas posiciones doctrinarias acuerdan que, en términos generales, seguridad significa supervivencia y en que es el Estado quien tiene que garantizarles a las personas, para poder vivir y desarrollarse, un ambiente seguro. La Seguridad no es un concepto estático y, según sean los riesgos o desafíos a los que deba enfrentarse el Estado, serán los medios que utilizará para su salvaguarda.
En estos tiempos, mayoritariamente se entiende que la Seguridad Nacional comprende tanto la Seguridad exterior como la interna y, dentro de ésta, la Seguridad ciudadana.
El crimen organizado, por ejemplo, en cualquiera de sus modalidades atenta contra la Seguridad Nacional, porque ejerce violencia contra el Estado y afecta los cimientos del sistema democrático, como se expresó en la vigésima cuarta reunión de Ministros de Relaciones Exteriores de la Organización de Estados Americanos, el 20 de setiembre del 2001. Por ello advertimos que, en diversas situaciones internas, las Fuerzas Armadas de distintos y cada vez más países, además de los característicos, asumen nuevos roles, diferentes a los que se les atribuía en los siglos XIX y XX.
Podemos citar, como ejemplo, algunos de los países que se han visto obligados a recurrir a los militares para garantizar la seguridad nacional. En España, en 1992, debido a los Juegos Olímpicos de Barcelona y a la Exposición Universal de Sevilla, intervinieron conjuntamente las Fuerzas Armadas asociadas a las Fuerzas de Seguridad, participando cerca de 10.000 militares, y en 1997 se da esta nueva concurrencia debido a que las últimas se veían desbordadas por la inmigración ilegal, principalmente desde África, con lo cual la presencia de militares se hizo frecuente en las fronteras de Ceuta y Melilla. En la actualidad, las Fuerzas Armadas españolas colaboran con las policiales en la lucha contra la piratería.
De igual forma en Sudáfrica, y no obstante haber sido protagonistas de una cruenta guerra civil, las Fuerzas Armadas participan en el control de la delincuencia protegiendo las fronteras terrestres, marítimas y aéreas cooperando así con las Fuerzas Policiales.
La verdad es que, en estos casos, como en tantísimos otros que, como dijéramos, se ve esta conjunción, las Fuerzas Armadas no han estado exentas de graves acusaciones en las guerras internas que libraron, pero a nadie se le ocurriría impedir ahora su despliegue fundado en hechos del pasado, mientras que en el presente la inseguridad los acucia.
Baste tan sólo con advertir en España el reconocimiento permanente que de ellas hacen las actuales autoridades del PSOE. Lo acontecido en otros tiempos quedó sólo en el recuerdo y en el análisis histórico, pero no influye en las vigentes necesidades de ese país ni en las políticas que en consecuencia se establecen. La comunidad española guarda un elevado concepto de sus Fuerzas, pues desde la instalación de la monarquía constitucional, ninguna administración, del signo político que proviniera, las ha descalificado o humillado, sino, por el contrario, las ha elevado y distinguido invariablemente.
Otro tanto, de lo que cuestionamos ocurrió recientemente con el terremoto y tsunami que afectó a Chile, donde el gobierno tuvo que recurrir a los militares para garantizar el orden público y la propiedad privada a consecuencia del desastre natural, pero su respuesta fue tardía y podrían haberse evitado dolorosos perjuicios, que algunos dieron en llamar la tercera catástrofe. Se dijo que los militares no estaban listos, pero éstos alegan que a las dos horas ya se encontraban en condiciones de partir hacia la zona donde ocurrieran los trágicos sucesos. Entre las causas que se argumentan para tal negligencia se observa la permanencia de un “prejuicio” silencioso frente al rol y papel de los militares en la sociedad civil.
2. LA LEGISLACIÓN
En nuestro país, la Ley de Defensa Nacional, Nº 23.554, y la Ley de Seguridad Nacional Nº 24.059, promulgadas respectivamente en 1988 y 1992, fueron dictadas en un entorno muy diferente al actual, en el inicio de estas nuevas circunstancias mundiales.
La globalización, que ya existía en las últimas décadas del siglo XX, recibe su impulso con la caída del comunismo y del Muro de Berlín en 1989. Pero la creación en 1995 de la Organización Mundial de Comercio (OMC) se considera uno de los momentos decisivos de este fenómeno. A ello debe sumarse el auge de Internet surgido en 1993 con el lanzamiento del Mosaic, el primer navegador gráfico, cuando todo tipo de información se convierte en instantánea.
Es decir que las leyes argentinas citadas se dictaron en el inicio de la explosión de este nuevo proceso, cuyas implicaciones no eran por entonces previsibles. Además, a menos de diez años de la restauración democrática fueron vistas como una forma de evitar el golpismo y debido, también, a los traumas que en la sociedad civil habían calado hondo luego de los últimos regímenes militares, se consideró necesario limitar extraordinariamente las capacidades operativas de las Fuerzas Armadas.
La Ley de Defensa responde únicamente a amenazas de origen externo, separa expresamente la Defensa Nacional de la Seguridad Interior, mientras que la Ley de Seguridad Interior, en términos generales, excluye manifiestamente el empleo de las Fuerzas Armadas en ese marco, salvo en situaciones de extrema gravedad donde se demanda además, para su intervención una serie de requisitos que generalmente nunca se han cumplido cualquiera haya sido la urgencia de los acontecimientos.
Una patética muestra fue el atentado sufrido por la mutual judía AMIA, donde nuestras FFAA se vieron impedidas de actuar, mientras sí se permitió el ingreso de las Fuerzas Armadas y los Servicios de Inteligencia Israelíes. El Comando de Ingenieros del Ejército Argentino, que estaba absolutamente preparado para abocarse a reducir las consecuencias de la tragedia, poseyendo los medios idóneos para ello, no fue autorizado para ejercer el salvataje de las víctimas.
No se trata sólo de una obvia razón de soberanía nacional, y en ningún caso de hostilidad al auxilio brindado por un país extranjero, pero la inmediatez en lugar y tiempo de nuestras Fuerzas Armadas, sin ninguna duda hubiera posibilitado salvar más vidas humanas, que era el primer designio a cumplir.
Estas leyes, en Argentina, son absolutamente ineficaces para conjurar las nuevas amenazas y el incremento escandaloso del delito, especialmente en lo que se refiere al narcotráfico y al crimen organizado. Tampoco han dado resultado estos conceptos, como señaláramos, en la hermana República de Chile para dar solución a la calamidad originada en los saqueos cometidos con posterioridad a la catástrofe natural.
Lo que sucede es que estas posiciones están atadas a antiguas aprehensiones y preconceptos que se desprenden de posiciones ideológicas muy claras. Tal es impugnar el Sistema de Seguridad Nacional, concepto objetivo aceptado mundialmente que, si en el pasado, mal interpretado, pudo utilizarse para cometer actos deleznables, su negación contrasta con la evidencia.
3. EL CAMBIO NECESARIO
Hoy, la participación conjunta de las FFAA, de Seguridad y Policiales, en forma coordinada y adecuada a cada circunstancia es ineludible, sujetas a los cánones legales y utilizando siempre los principios de racionalidad y proporcionalidad. Si excluimos a las Fuerzas Armadas por hechos anteriores, tal reacción puede constituir un antecedente muy arriesgado, pues corremos el albur que igual tesitura se adopte respeto de otras instituciones, de las que tal vez pudiera alegarse que no cumplieron adecuadamente su rol. En este caso, nos encontraríamos ante un permanente ataque al Estado de Derecho, porque si las instituciones se desvían o extralimitan, lo que corresponde es volverlas a su cauce legal, pero no desnaturalizarlas “por las dudas”, porque el perjuicio lo sufren las nuevas generaciones que nada tuvieron que ver con lo sucedido antaño.
Es preciso, entonces, redefinir legalmente el rol de las FFAA. El crimen organizado y el terrorismo han adquirido una aptitud de generar inquietud social nunca antes vista. Podrían, por su organización, incluso constituir una intimidación militarizada. Ante semejante peligrosidad se advierte que el sistema policial resulta insuficiente y se hace necesario establecer modos de cooperación e intervención de las FFAA e incrementar las capacidades policiales.
Para ello se requiere la urgente reforma de las leyes de Defensa y Seguridad a fin de permitir este accionar dentro del régimen normativo. Igualmente, debe modificarse la legislación que establece las misiones de las FFAA, para readecuar éstas a las nuevas contingencias, y poder enfrentarlas consecuentemente.
A esto debe agregarse inexcusablemente, una corrección en el sistema de Inteligencia, organizándolo en forma absolutamente integrada, ya que resulta vital el poder detectar las posibles nuevas amenazas para prevenirlas, por cuanto más grande sea el país más probabilidad de simultaneidad existe en la producción de éstas. Es el caso concreto de Argentina, con grandes dimensiones territoriales.
Pero el gobierno nacional, entendido en su conformación por los tres poderes del Estado, sigue líneas opuestas a las que correspondería, según los requerimientos que dominan tanto a nivel nacional como internacional, contradiciendo, inclusive, muchas de las normativas que rigen en otros países de la región.
El ayer no puede atarnos a tal punto de no tomar las medidas conducentes para lograr la tan reclamada seguridad que, no obstante el incremento del crimen organizado, la existencia demostrada de carteles de la droga y el aumento pavoroso de su consumo por parte de nuestra juventud, como el auge alarmante del delito, el gobierno no quiere ver y continúa sumergido en esquemas ideológicos arcaicos, que demuestran mucha preocupación por los muertos del pasado, pero casi desprecio por las vidas presentes.
Porque en tiempos anteriores se cometieran graves errores, no debe aceptarse que en éstos se base la política de seguridad del gobierno, pues las FFAA en todo lugar del mundo y cuales sean los eventos, deben ajustar su accionar a las reglas que se les impartan desde la autoridad civil. Si ello se vulnera, corresponde la imperiosa injerencia del poder político para poner coto a tales violaciones. Cierto es que para algunos ex y actuales países socialistas esto no representó ni representa ningún problema y el ejército llegó a convertirse en el mayor organismo de represión de la sociedad civil.
Pero nuestro país va a contramano de todas las nuevas concepciones de Seguridad Nacional puesto que, al reglamentarse la Ley de Defensa Nacional mediante el Decreto 727/2006, aclara de manera innecesaria el concepto de “agresión de origen extranjero”, al decir que se entenderá por tal “el uso de la fuerza armada de un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia de nuestro país, o cualquier forma que sea incompatible con la Carta de las Naciones Unidas”.
El Poder Ejecutivo, interpretando interesadamente un concepto indudable, se excedió palmariamente en sus facultades reglamentarias por motivos exclusivamente ideológicos, excluyendo las nuevas amenazas. Si la Ley de Defensa puntualiza sólo “ataque exterior” es claro que se refiere a cualquiera, incluyendo las agresiones no provenientes de las fuerzas regulares de un Estado.
Otro tanto puede verse en la sanción de la ley 26.268 que tipifica el delito de financiamiento del terrorismo que, sobrepasando todos los precedentes legales y Convenciones Internacionales, exige que la organización que se constituya sea forzosamente internacional, lo que excluye el terrorismo trans e intra nacionales, como también impone la configuración previa del delito de asociación ilícita previsto en el Art. 210 del C. Penal, la que hará prácticamente imposible una condena aún el caso de terrorismo internacional.
4. EPÍLOGO
Hace casi dos décadas que las corrientes pseudo garantistas (porque es falaz que garanticen algo) dominan el rumbo de la seguridad en nuestro país y, sin embargo, los niveles de inseguridad no sólo no han mermado sino que aumentan impresionantemente día a día, habiéndose convertido para los habitantes en algo dramático.
Cualquier sistema político, económico o social que acumule tantos fracasos hubiera sido descartado sin más por las nuevas administraciones, pero la impotencia popular no logra cambiar el plano de lo “políticamente correcto”, que algunos oportunistas dirigentes políticos se empecinan en mantener en una amenazante falta de ideas que compromete la existencia misma de la Nación.
Es urgente replantear la seguridad actual mediante la modificación de la legislación y con gobernantes que demuestren mayor sensibilidad frente al creciente contexto delictual, que ha convertido a nuestra patria en un lugar donde, en demasiadas ocasiones, se hace intolerable vivir.
* Abogada, Convencional Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires y Diputada Nacional (MC). www.noraginzburg.com.ar
