Autor: Iván Mueller -
Últimamente han surgido nuevas propuestas para enfrentar las inseguridades socio-económicas típicas de las sociedades modernas. Parte de ellas se basan en políticas de sostenimiento de ingresos, que buscan reducir y prevenir situaciones de vulnerabilidad provocadas esencialmente por el desempleo, empleo precario y la pobreza. La Renta Básica es una de ellas y una de sus cualidades más importantes, es que pretende y puede eliminar la pobreza. Este trabajo analiza la aplicación de la propuesta en Argentina, señalando los impactos en la pobreza e indigencia aplicables solo a un segmento de la población debido a la magnitud de sus costos fiscales.
INTRODUCCIÓN
Cuando Philippe Van Parijs introduce en la década del 80 la propuesta de la renta básica, el título del artículo recibe el nombre de “una vía capitalista al comunismo”. Desde allí el debate se ha expandido y la idea fue adquiriendo defensores de distintas ideologías. Se habla tanto de un nuevo sistema en lo que hace al orden económico-social, como de solo una alternativa a las redes de seguridad social hoy vigentes. Pero a mi juicio la razón por la cual ha tomado fuerza esta iniciativa consiste en interpretarla como un instrumento eficaz para reducir los niveles de indigencia y pobreza. En el presente se realizará una simulación de un programa universal que permitirá reconocer la estructura actual de la pobreza en Argentina, posibilitando la identificación de los segmentos de la población que son afectados y que mantienen ingresos menores a la línea de la pobreza e indigencia. En otras palabras, el estudio permitirá conocer a que parte de la población conviene brindarle ingresos tal que se reduzca en mayor magnitud dichos índices.
Este trabajo comienza describiendo la situación actual y pasada del mercado laboral en Argentina, ya que es la principal razón para entender los niveles de pobreza y de inseguridad de ingresos existentes. En segundo lugar se realiza un análisis crítico general de los programas actuales y sus resultados. Seguido, se introduce la propuesta de la renta básica considerando sus características principales, objetivos, financiación y la relación con el mercado laboral. Luego se “adaptan” los lineamientos de la renta básica a la estructura fiscal Argentina, analizando un proyecto de ley llamado INCINI elevado a la cámara de diputados en el año 1997 y nuevamente en la actualidad. Finalmente se realiza una simulación estática para conocer el impacto de esta propuesta en la reducción de la pobreza e indigencia, así como el estudio de otras propuestas, siempre en el marco de la renta básica, como una alternativa de política de sostenimiento de los ingresos.
MERCADO LABORAL Y LA INSEGURIDAD EN LOS INGRESOS
En las sociedades modernas se asocia el concepto de trabajo, de acuerdo al sistema capitalista, como el trabajo asalariado o empleo, y se lo considera como principal mecanismo de inserción social. Los riesgos en los que se ve envuelto la sociedad están siempre relacionados de alguna manera con el trabajo asalariado, que es fruto del sistema económico-productivo.
La forma en que funciona el mercado laboral y los resultados que arroja, son la clave para entender no solo el proceso de distribución, sino el sistema económico y social. El desempleo, subempleo y la precariedad laboral juegan un rol importante para generar situaciones de vulnerabilidad social.
Muchos autores coinciden en que estas problemáticas se han instalado generando un problema esencialmente estructural. En este sentido adquiere relevancia el accionar del Estado en las políticas destinadas tanto en la promoción del empleo como en las redes de seguridad social, destinadas entre otros objetivos a lograr la inserción social.
En la actualidad nos encontramos con una tasa de desempleo abierta (no considera el “efecto desaliento”) del 10,6% y una tasa de subocupación visible del 12,5%.
Ya sea por desocupación o subocupación, un cuarto de la PEA tiene limitado acceso al empleo. Por otro lado si no consideramos el Plan Jefes de Hogar, la tasa de desocupación seria del 12,7%. Además, mas del 40% de los ocupados (5,6 millones) se desempeñan en actividades informales o precarias. Cabe agregar a su vez, de un estudio realizado en el año 2002, que el 38,3% de los trabajadores ocupados es pobre (Perez-Saller-Panigo; 2003).
Es decir un 50% de la PEA no se encuentra en un ámbito definido de inserción laboral, denotando “inseguridad” y careciendo de coberturas sociales como seguro de desempleo, asignaciones familiares o jubilación. Los últimos 25 años muestran una tendencia creciente de la tasa de desocupación, generando resultados con pisos de desempleo cada vez mas elevados.
Grafico 1: Desocupacion abierta 1960-2004 (Fuente: Barbeito 2005)
Esta dinámica no es coyuntural sino una consecuencia estructural de los sucesivos regimenes económicos y sociales instaurado en el país. El sistema económico Argentino no crea empleos ni en cantidad ni calidad suficiente. Y como se desprende de los datos, la problemática no esta asentada solo en un pequeño grupo focalizado, sino que abarca parte importante de la PEA.
Este esquema de inseguridad laboral, trae su lógica consecuencia en la inseguridad de ingresos. Según la metodología propuesta por INDEC, podemos observar los índices de pobreza e indigencia en Argentina, en el segundo semestre del 2005.
En vistas a reconocer los niveles de pobreza e indigencia durante los últimos años, observamos en este grafico el comportamiento de dichas variables.
Gráfico 2: Tasas de Pobreza e Indigencia. Períodos 1989-2001 (Gran Buenos Aires) y (2003-2004) total país. Fuente propia en base a INDEC.
POLITICAS ACTUALES EN SEGURIDAD Y ASISTENCIA SOCIAL
La seguridad social tiene, entre sus objetivos, el fin de velar por aquellas personas que se encuentran ante una imposibilidad (temporal o permanente) de obtener un ingreso para satisfacer sus necesidades. Es decir protege a la comunidad frente a riesgos y contingencias sociales.
Existen varios componentes de la seguridad social, en este caso nos enfocaremos solo en cuatro de ellos.
El seguro de desempleo apareció en el año 1991, y hoy posee un alcance bastante limitado (entre el 4 y 7% de los desempleados). Opera por un tiempo determinado y el valor es muy bajo tanto en niveles absolutos como en comparación con los salarios vigentes.
En el año 2002 se implementa el Plan Jefes/as de Hogar desocupados (PJHD), como respuesta a la emergencia debido a la crisis y se la considera como el eje de la política social asistencial. Se entrega un beneficio de $150 mensuales a jefes/as de hogar que declaren estar desocupados y tener hijos menores de 18 años. La cobertura es de 1,7 millones de beneficiarios y el costo anual es de $3.500 millones que representa el 0.5% del PBI. Entre las criticas más importantes encontramos que el beneficio no alcanza para reducir sustancialmente la pobreza; no contempla la composicion de los hogares; genera un ambiente propicio para el clientelismo político; generea efectos llamados “la trampa de la pobreza” y la de desempleo; tiene escaza cobertura.
Como vemos, el impacto en los estándares de pobreza e indigencia es muy pequeño.
También encontramos el programa de asignaciones familiares, que cubre solo a los hijos de asalariados registrados, o sea no cubre al 60% de los niños en Argentina, cuya importancia es crucial porque el 60% de los niños viven en hogares pobres y el 25% en hogares indigentes. El hecho de que las asignaciones familiares estén sujetos al requisito de empleo formal, permite que solo el 34% de la fuerza laboral adquiera el beneficio.
El programa Familias que otorga beneficios a hogares con hijos menores o mujeres embarazadas, busca la cobertura a la niñez y es de carácter transitorio y focalizado.
En síntesis, tanto para estos programas como otros aplicados en Argentina (y en el mundo), nos encontramos ante características generales del tipo:
Focalizados: buscan seleccionar beneficiarios en base a múltiples requisitos. Estos programas tienen problemas de cobertura y de “demanda incompletas” ya que las personas pueden reunir los requisitos pero no tienen la información, son semi-analfabetos, presuponen que el beneficio no les corresponde o no quieren ser señalados como por ejemplo “pobres” (estigma social).
Condicionalidad: La entrega del subsidio de los programas actuales esta condicionado a la comprobación de ciertos recursos o algún tipo de contraprestación. Respecto a la contraprestación generalmente es difícil y costoso de controlar, lo cual conlleva a las ineficiencias de las políticas condicionales, agregando que no es dificil llegar al fraude como por ejemplo justificar que el beneficiario esta trabajando. Por otro lado, el hecho de reunir los requisitos para obtener el subsidio, generan en los beneficiarios incentivos para no obtener ingresos por sus propios medios y vivir eternamente del subsidio estatal, esto también se lo conoce como “trampa de la pobreza” o “trampa del desempleo”.
No individualidad: La entrega del subsidio se realiza a la familia, y generalmente no esta asociado al número que compone la familia, es decir no considera cuantas son las personas que conviven en un hogar.
¿QUÉ ES LA RENTA BASICA?
“Es un ingreso pagado por el estado a cada miembro de pleno derecho de la sociedad, 1) incluso si no quiere trabajar de forma remunerada, 2) sin tomar en consideración si es rico o pobre, o dicho de otra forma, independientemente de sus otras posibles fuentes de renta, y 3) sin importar con quién conviva. En menos palabras: una renta por el mero hecho de disponer de la ciudadanía” (Raventós D.). Esta es la definición que más se acerca a lo que es la propuesta ya que señala algunas de las características esenciales y que las separan de las demás propuestas de política: universalidad, incondicionalidad e individualidad. La justificación de esta propuesta proviene de distintas ramas, la mayoría de ellas son argumentaciones filosóficas que si bien son importantes escapan al objetivo de este trabajo.
Universalidad de la Renta Básica
En principio, la Renta Básica es un derecho universal, es decir, la percibirían todos los miembros de una comunidad independientemente de factores como la clase económica, el género o la edad. La única condición para su percepción sería la ciudadanía. Resuelve los problemas de demandas incompletas y de cobertura en los programas tradicionales.
Esto lleva al cuestionamiento del porque se le entrega la asignación a sectores pudientes. La respuesta a ello tiene que ver también con la forma de financiación, que tiene sus raíces en el “impuesto negativo sobre la renta” propuesta por Friedman en los años 60. Consiste en determinar un punto de referencia en el ingreso, todo aquel que gane por debajo de ese ingreso recibe del Estado hasta llegar a él, y todo aquel que este por encima paga impuestos. LA renta básica tiene diferencias con el INR, pero adopta este esquema como concepto, la renta se les otorga a todos pero a los sectores mas pudientes se les cobra un impuesto tal que sobrecompensa lo otorgado por la renta básica (se les cobra mas de lo que se le da) y ese excedente permitiría financiar la renta básica de aquellos sectores que no pagarían impuestos. De esta forma se evitan realizar gastos que buscan conocer quien cumple los requisitos como para recibir un subsidio, se evitan fraudes o filtraciones típicas de un sistema focalizado.
Esto implica, respecto a los costos y la eficiencia, que conviene realizar un sistema donde todos accedan a la renta básica, en vez de seleccionar los potenciales beneficiarios. A su vez, dado que existirá un punto de inflexión, aquellas personas con alta escala de ingreso realizarán un aporte neto y por lo tanto la renta básica llegaría a quien lo necesita.
Incondicionalidad de la Renta Básica
Percibir la renta básica no esta sujeto a ningún “test de recursos”, que traería los problemas mencionados de las políticas actuales, es decir, la falta de información para determinar si es posible acceder o no, y el estigma social entre otros. También solucionaría la “trampa de la pobreza” ya que la persona pobre puede acumular ingresos por encima de la línea de la pobreza y la renta básica no se le quitara nunca, no tiene incentivos para quedarse en o bajo la línea de la pobreza (Esto depende del nivel de renta básica correspondiente a la estructura de cada país y el punto de inflexión respecto a la financiación)
Tampoco esta sujeta a la condición de contraprestación laboral, no es necesario que la persona halla trabajado antes, durante ni que sea potencial trabajador. Este temas quizás sea el mas controvertido, por eso le dedicamos un párrafo especial mas adelante. El análisis debe considerar que seria un costo muy elevado recurrir a controles para verificar si el beneficiario trabaja o no, además de ser muy fácil el fraude.
Individualidad de la Renta Básica
A diferencias de la mayoría de los programas que van destinados esencialmente a la familia, la renta básica no distingue y beneficia según el tipo de familia, sino que es a titulo individual, desde que la persona nace hasta que muere. Sin embargo es conveniente que el nivel de la renta básica se segmente según las edades (por ejemplo por los requerimientos nutricionales). Además, varios autores señalan que los factores de convivencia no son menores debido esencialmente a las economías a escala, por lo cual favorecen una discriminación en ese sentido.
Otras características de la Renta Básica
La Renta Básica es una asignación únicamente monetaria, tiene carácter periódico (semanal o mensual) y se cobra mediante bancos (cajeros automáticos), sin ninguna intervencion de algún nivel de gobierno en la ejecución o autorización de la asignación. Esta distinción es importante ya que ello permite eliminar el clientelismo político que es una situación ampliamente criticada en un ámbito democrático, ya que hace uso de las necesidades de la gente de bajos recursos a cambio de un voto o asistencia a una manifestación. Esto se da justamente por el manejo de los planes, que pasa por manos de referentes en las comunas, con el poder suficiente como para quitar o brindar el acceso al plan o subsidio.
Por otro lado, la renta básica no elimina la posibilidad de que la persona pueda adquirir ingresos en el mercado laboral, es decir, puede cobrar renta básica y mantener un empleo formal que lo remunere. De esta forma permitiría ingresos suficientes a aquellas personas subempleadas y lo que se conoce como “working poors” que en Argentina son el 38,3% de la PEA.
Se debe destacar también la sencillez administrativa que los diferencias de otros programas y sus menores costos comparados.
En un plano teórico surge el problema del nivel de renta básica, es decir si debe ser igual a la línea de indigencia, pobreza o encima de esta. Van Parjis, que es el primer promotor de la idea, defiende el nivel mas alto posible, otros autores como Friedman (para el caso de la INR) señala un mínimo de subsistencia. Los argumentos dependen de la relación de la renta básica y el mercado laboral, ya que un nivel alto de renta básica podría causar efectos poco deseados en la oferta de trabajo.
Renta básica y trabajo
La importancia de este tema reside en 2 puntos claves. Uno, que es la critica, a mi juicio, mas fuerte que tiene la renta básica, es que promueve el parasitismo (habrá un segmento de la población que prefiera la inactividad al ser sustentadas sus necesidades básicas con la renta básica). Dos, que los desincentivos sean tan fuertes que haya puestos en los que nadie quiera trabajar.
Antes de analizar los posibles impactos de la renta básica sobre el trabajo, se necesita redefinir el significado y los distintos tipos de trabajos, ya que no es solamente el tipo remunerado por el mercado (trabajo asalariado, autónomo), sino también sin remuneración (trabajo domestico, voluntario). También se puede distinguir como trabajo socialmente útil o no. En ese sentido el debate se va sesgando hacia una perspectiva tipo filosofía política, donde entra en juego los juicios de valor de cada uno y la sociedad en su conjunto.
Sus ventajas son:
• Promovería otro tipo de trabajos (no remunerados) pero útiles socialmente.
• Estimula el reparto de trabajo ya que para muchos es deseable trabajar menos horas y quedarían vacantes a cubrir, para quienes quieran mayores ingresos.
• Permite una mayor flexibilidad laboral sin caer en la inseguridad de ingresos
• Brinda algún poder de negociación a los que deben ir al mercado laboral para obtener ingresos, ya que tienen la seguridad de suplir las necesidades básicas de su familia.
• Los trabajos poco deseables subirían el salario y los deseables bajarían.
Respecto a cuánto parasitismo puede provocar esta política y si existiría retirada masiva del mercado laboral, no hay estudios empíricos que puedan comprobar ese efecto, aunque si se han realizado algunas aproximaciones mediante experimentos con propuestas parecidas. El primer caso es con el impuesto negativo a la renta (INR). Este se llevo a cabo en EEUU (Trenton, New Jersey) entre 1968 y 1972. Solo en el caso de mujeres casadas se redujo su participación en el empleo pero fue compensada al cubrirse esas vacantes por personal masculino. Pero los resultados generales eran que no hay evidencia de que se haya generado el parasitismo. La diferencia esencial consiste en que el subsidio era condicionado y además las decisiones de los individuos en estudio podrían estar sesgadas ya que el estudio fue por un tiempo determinado y no a lo largo de la vida.
El segundo caso a describir fue realizado en Bélgica (Marx - Peeters; 2005) analizando el comportamiento de los ganadores de un loteria cuyo premio es un ingreso (60% mayor a la línea de la pobreza) a lo largo de toda la vida. Los resultados no muestran retirada del mercado laboral, tampoco hubo preferencias por estar subempleado y solo un 7,5% decidió trabajar menos horas (explicado en un 80% por familias donde ambos padres trabajaban antes de ganar la lotería)
Desde otra perspectiva se están realizando simulaciones econométricas en España con renta básica, donde los resultados, en realidad, muestran un aumento en la oferta de trabajo.
Mas allá de que estos casos deban analizarse con mucha cautela debido a sus métodos y supuestos, la diferencia básica está en la idiosincrasia de los países tomados como referencia; puede que sus resultados no sean trasladable a otras comunidades.
La discusión sobre el comportamiento “free-rider” también trasciende los argumentos económicos y se desvía hacia cuestiones éticas, en el sentido de si es aceptable que un segmento de la población funcione de esa manera.
Muchos autores coinciden en que la destrucción del empleo, la estabilización de altos niveles de desempleo, el crecimiento de la mano de obra sumergida, la innovación tecnología ahorradora de mano de obra, son factores que permiten intuir que no es posible lograr el objetivo de pleno empleo. Lo toman como un problema de índole estructural, el cual no brinda incentivos para la absorción de la mano de obra desocupada y con ello todos los problemas de distribución del ingreso que genera. Si aceptamos esta hipótesis, se deberían agregar dos comentarios. Por un lado preguntar ¿hasta qué punto es relevante el parasitismo si no hay una estructura productiva que pueda absorberlos en el caso de que deseen trabajar? Acá entrarían en juego los proyectos de reducción de la jornada laboral en la búsqueda de un reparto de trabajo para todos. Por otro, el poder de negociación de los asalariados, que supuestamente la renta básica le brindaría, no seria tal mientras exista competencia para ocupar los puestos escasos que brinda el sistema. Es decir, mientras exista una mayor oferta laboral en relación a la demanda (que cada vez es menor por la destrucción del empleo), es difícil que se manifieste ese poder de negociación al menos para lograr mayores salarios, quizás si sea relevante para aquellas actividades que nadie quiera realizar.
Se ha realizado un análisis teórico (Pinilla, R., 2000) de las consecuencias de renta básica en la eficiencia económica del mercado del trabajo. Este autor plantea un modelo de persistencia del desempleo a largo plazo, realizando una flexibilización laboral más la renta básica. Considera una renta básica financiada con un impuesto proporcional a la renta propuesto por Buchaman, que sirva para financiar la renta básica. A su vez supone invariable la oferta de trabajo. La renta básica produce el efecto de reducir el salario mínimo de subsistencia, y de allí la posibilidad que los empresarios puedan contratar mano de obra a un costo menor, reduciendo el desempleo y logrando eficiencia económica. Otro de los supuesto de este modelo es que no hay limitación en la oferta de bienes tal que el incremento de la demanda (por la renta básica) no desemboca en un proceso inflacionario. En este sentido se plantea la posibilidad de crear un nivel de renta básica óptimo.
En definitiva, según sus defensores, la propuesta de la Renta Básica puede reducir el nivel de desempleo por dos dinámicas. Por un lado, un numero importante de personas reduciría su oferta laboral trabajando menos horas y abriendo la oportunidad para aquellos que quieran entrar al mercado laboral. Por otro lado la participación laboral se incrementaría por el carácter incondicional de la renta básica que elimina los incentivos signados por el Estado de Bienestar, respecto a la trampa del desempleo y pobreza, además de facilitar los trabajos de “baja productividad”(sin valor en el mercado) y estimulando actividades emprendedoras.
Conocer empíricamente cual seria la reacción de la oferta y demanda laboral es algo en lo cual se ha avanzado muy poco, mas allá de que algunos estudios y análisis desde distintas ópticas indicarían efectos insignificantes en el desincentivo a la oferta, así como alguna reducción en la preferencia de horas trabajadas que seria compensado por el subempleo demandante.
Financiación de la renta básica
La relación entre el nivel de renta básica y el costo fiscal de esta es crucial, ya que o se adjudica un nivel bajo de renta básica (sin generar la seguridad e ingresos que predice) o se logra un nivel tan alto de renta básica que no exista manera de financiarlo o genere altos desincentivos en el ahorro. Por la dimensión y la característica de universalidad que pretende tomar la renta básica, los ingresos necesarios deben provenir no solo de la recaudación impositiva sino de la sustitución de los actuales gastos sociales que se superponen con renta básica. Respecto a la recaudación, existe consenso en el hecho de que la financiación debe provenir de una reforma al impuesto a las ganancias (eliminando exenciones y deducciones) y un incremento de las alícuotas del mismo impuesto.
Debe quedar claro que cada ciudadano es considerado como “unidad fiscal” de impuestos y subsidios, de allí es donde existe una cierta “posición fiscal neta”. A modo intuitivo se señala que si dividimos a la población según su escala de ingresos, habrá un tercio mas rico que deberá pagar mas impuestos de lo que recibe de renta básica, otro tercio que quede indiferente, es decir que prácticamente paga lo que recibe, y el ultimo tercio solo recibe sin pagar impuesto alguno. Claro que esto dependerá de la estructura y características del país que se analiza.
Pero además, la implementación de renta básica, implicaría eliminar todos los gastos que ya se realizan en los actuales subsidios condicionados como los gastos administrativos (burocráticos) relacionados al control de requerimientos ( oficinas, personal, etc.).
Desde otra línea se propone mayor y mejor control de la evasión y elusión fiscal. Además, para el caso de una financiación ex-post, suponiendo que renta básica produce un incremento en la demanda agregada, y de allí el incremento en los ingresos fiscales.
El análisis que debe efectuarse para determinar aspectos del costo fiscal, seria:
1) el tamaño de los grupos de población definidos en la cobertura;
2) el nivel de los beneficios monetarios unitarios que se pretende garantizar;
3) la selección de la unidad fiscal;
4) la cuantía del ahorro potencial proveniente de programas sociales en vigencia.
Objetivos de la renta básica
Dadas la magnitud e innovación de la propuesta, es importante entender cuales son los objetivos de los autores que la defienden. Por un lado encontramos aquellos que priorizan la “libertad real” como Van Parjis, varios autores solo con el argumento de redistribución del ingreso, y otros lo ven como la forma mas eficaz de acabar con la pobreza, igualmente hay una estrecha relación entre ellas.
Considerando los puntos relacionados a la financiación observamos que pueden existir distintas escalas de renta básica. Se plantean diversos casos en donde convergen las necesidades de ingreso de la población pobre con la posibilidad de financiación. Es así como se elabora un primer curso de implementación de renta básica según cada país, para luego ir incrementando las cuotas o segmentos de población incluidos en la propuesta. En Argentina se han recomendado propuestas para cubrir los ingresos de menores para desarrollar esa primera escala.
Desde los niveles y escalas mas suaves de renta básica, hasta los mas ambiciosos, cabe hacer hincapié sobre el shock distributivo que provocaría. Mientras sea una medida sólida y permanente, es posible que se genere un cambio en la estructura productiva y en el destino de las inversiones. La masa de ingresos destinadas a los sectores más vulnerables permite crear un nuevo nicho de mercado que no seria menor y en la medida que las instituciones sean transparentes y provengan de un amplio consenso, se podría crear una oferta adicional que satisfaga ese shock distributivo. Claro está que habría que ser muy cuidadoso en los análisis de coyuntura para la posible implementación. Es relevante el caso de la utilización de capacidad instalada en relación al proceso inflacionario, el cual según INDEC el promedio del año 2005 fue de 71.08%, con el último dato en enero del 2006 del 64.9%. Aunque debido a la mayor propensión marginal a consumir de los sectores que se beneficiarían con la propuesta, es importante analizar el comportamiento de esta variable en el rubro “alimentos y bebidas” (solo como una aproximación directa de los efectos de la capacidad instalada), el cual en septiembre del 2005 llego a un pico del 79.1% y en enero del 2006 se ubica en 70.6%.
INCINI: UNA PROPUESTA ADAPTADA A ARGENTINA
La implementación de la renta básica, no es una tarea sencilla tanto desde el punto de vista político y el económico. En un sentido económico la primer respuesta debería estar asociada a la solvencia fiscal. En ello entran en juego los 4 puntos antes mencionados, para determinar que tipo de renta básica es posible. Los autores que han analizado la posible aplicación de la renta básica a Argentina, coinciden en una implementación gradual. La razón más fuerte es la sostenibilidad, dada la magnitud fiscal necesaria para una renta básica total en relación a las posibilidades genuinas de financiación. Es por ello que el primer paso a dar en torno a la propuesta es el de asegurar un ingreso suficiente solo para un segmento de la población. INCINI (ingreso ciudadano a la niñez) consiste en una asignación solo para los menores de 17 años .
En el caso de INCINI, la observación de las estadísticas permite afirmar que “la mayoría de los pobres son niños y la mayoría de los niños son pobres”. Esto es debido al elevado número de familias con ingresos debajo de la línea de la pobreza y a su vez que estos tienen en promedio más hijos que el resto de la población. Esto también explica el hecho de que niños de familias pobres se vean forzados a trabajar en edad temprana, abandonando el sistema educativo o bajando su rendimiento y con la imposibilidad futura de encontrar un empleo remunerado de calidad.
Los recursos para financiar este programa provendría, por un lado, por del ahorro de programas actuales, ya que se superpondrían con las nuevas propuestas. Específicamente se trata de:
1) Programa de pensiones no contributivas a madres de 7 hijos
2) Programa de becas estudiantiles
3) Programas familias
4) Parte del PJHD
Esto permitiría ahorrar alrededor de $3.020 millones. Además, se tomarían recursos de:
1) Contribución de los empleadores de 7.5% sobre el total de las remuneraciones de los trabajadores en relación de dependencia privada. Se estima un mínimo de $4.100 millones.
2) Reforma del impuesto a las ganancias:
a) Eliminar exenciones de rentas financieras.
b) Eliminar deducciones por carga de familia.
c) Unificar mínimos no imponibles
Estas reformas permiten incrementar la recaudación del 4% del PBI al (entre) 4,7% o 5,1%. Del total recaudado por este impuesto el 18% se destinaría a INCINI logrando una base entre $3.500 y $3.700 millones.
3) El 30% de la recaudación por derechos de exportación de hidrocarburos
Es importante considerar al beneficio que se pone a disposición de la gente no como un subsidio aislado, sino como un “crédito fiscal reembolsable” y que puede recuperarse mediante el impuesto a los ingresos de las personas (ganancias). Es decir, considerando que el pago del ingreso ciudadano es un crédito que el fisco le otorga a las personas, quiénes luego lo han de rembolsar si el impuesto a las ganancias que se les determine supera un determinado monto.
Existe un problema operativo relacionado a los tiempos. La renta básica se debería pagar periódicamente y el impuesto a los ingresos de las personas se liquida anualmente. Sin embargo, la práctica ha establecido que a lo largo del año se vayan pagando “anticipos” a cuenta del impuesto anual, como también está vigente un régimen de retenciones en la fuente que periódicamente recauda a medida que se efectúan los pagos. Con estos antecedentes, sería sencillo compensar estos cobros anticipados contra el crédito fiscal de la renta básica, de forma tal de no cargar al fisco con pagos directos en exceso o desequilibrios estacionales en las finanzas públicas.
COSTOS E IMPACTOS EN LA POBREZA
La propuesta de INCINI, al ser universal, beneficia a 12.256.626 menores de 17 años (inclusive), de los cuales el 60% son pobres y el 26,3% son indigentes .
Para determinar la asignación correspondiente se consideran 3 tramos de edad. Para el caso de los menores, el monto se calculó considerando la línea de la indigencia formulado por INDEC para el segundo semestre del 2005 para un adulto equivalente ($115,7), y de allí ponderada por el valor de adulto equivalente respectivo a cada tramo de edad .
De esta forma considerando la cantidad de beneficiarios por segmento de edades, obtenemos el costo total de la propuesta de INCINI:
Los resultados implican un costo de 12.682 millones de pesos, que significa el 2,38% del PBI. Considerando entonces la financiación correspondiente, en primer lugar se debe determinar el monto total de ahorro respecto a los planes actuales. De los programas eliminados o reestructurados, se produce un ahorro de $3.020 millones, el resto debe financiarte mediante la recursos tributarios. Dados los ingresos provenientes por las reformas del impuesto a las ganancias y la alícuota de contribución ($7.800 millones) solo quedan ($1.800 millones) que serán cubiertos por la recaudación especificada por la exportación de hidrocarburos y por el superávit fiscal. Respecto a este ultimo remanente, existen otros elementos adicionales desde donde cubrir la necesidad fiscal de esta primer etapa de renta básica, igualmente estamos hablando de un remanente de menos del 0,4% del PBI . Se ha estimado que el aumento de la recaudación debido a la mayor demanda agregada por planes dirigidos a los sectores vulnerables (con mayor propensión marginal a consumir) es del 20% del gasto del plan ($2.500 millones) .
La medición del impacto de este tipo de políticas, trasciende el mero impacto estático que estaría asociado a la reducción de los niveles de pobreza. En otras palabras la forma de medición no debería limitarse únicamente a la sumatoria de los ingresos propios de los beneficiarios mas los adicionales del nuevo programa, sino que cabrían otras variables que hacen a la importancia respecto a las características distintas del tipo de programas universales, incondicionales e individuales. Ejemplo de esto serian índices de retención escolar, de reducción de trabajo infantil, reactivación de circuitos de consumo local, etc.
Para los fines de este trabajo, se busca conocer si es significativo el impacto en la pobreza e indigencia dependiendo del nivel y escala de renta básica que se pretenda garantizar y a su vez que sea factible de financiamiento según la estructura de lo ingresos fiscales de Argentina. Mediante un proceso de simulación estática en base a la EPH – Base Usuarios, se busca conocer el impacto que tendrá el programa INCINI, tanto en la pobreza como el la indigencia.
Dado que en este caso contemplamos la propuesta de INCINI financiado en parte por la eliminación de un porcentaje del PJHD, este impacto debe ser analizado quitando del ingreso familiar dispuesto en la EPH, respecto a este concepto. Por lo tanto, obtenemos el ingreso per capita familiar de esta manera:
Ypcf´=Ypcf – Ypcf (pjhd) + Yincini
donde,
pcf: per capita familiar
pcf´: per capita familiar (prima)
Es decir la simulación se realiza luego de restar de los ingresos per capita familiares totales (Ypcf), aquellos ingresos originados por los planes actuales (Ypcf (pjdh)). En este caso se restó la totalidad del PJHD, lo que genera una subestimación de la reducción en los índices de pobreza e indigencia que provocaría la propuesta, de todas formas la diferencia es insignificante. La metodología utilizada es la misma que la correspondiente a INDEC, es decir comparando el ingreso per capita resultante con la línea de la indigencia y pobreza calculado para el segundo semestre del 2005.
Como lo muestra el cuadro, la indigencia logra reducirse prácticamente a la mitad. Si suponemos que el Ingreso Per Capita familiar mas la asignación individual de los menores, es bien distribuido acorde a las exigencias alimenticias de cada menor, el hambre en esa escala de la población desaparecería. Por otro lado ese 6,6% de indigencia que resta se explica especialmente por las personas en edad activa, los mayores de 65 años cuyos IPC no sobrepasa la línea de indigencia representan el 2% dentro de ese 6,6%.
En el caso de la pobreza, esta logra reducirse un 7,4% aunque el impacto no es muy fuerte. Debido a que la asignación es igual al equivalente a la línea de la indigencia, la salida de personas de ese umbral, no logra sobrepasar el umbral de la pobreza. Igualmente muchas personas poseen ingresos apenas superiores a la LI, que al verse incrementados la asignación propuesta, les es insuficiente para salir de la pobreza.
De aquí se desprenden dos análisis. Por un lado considerar que este seria la primer escala, que abarca solamente a los menores de 17 años y que un nivel mayor de renta básica podría tener mayores impactos en la reducción de la pobreza de este tramo. Por otro, el nivel de la renta básica esta asociado a la posibilidad de financiación. En esta propuesta se considera un nivel de renta básica bastante bajo que seria financiado en parte con el ahorro de otros programas actuales y en parte con recaudación provista por una reforma en el sistema tributario (no por un alza general de las alícuotas en varios impuestos como se contempla en otros países que analizan la implementación de renta básica)
No es posible determinar, con una solidez considerable, cuanto podrá incrementarse la recaudación ante determinados aumentos de alícuotas, necesario para poder evaluar mayores niveles de renta básica. De todas formas cabe apreciar que la presión tributaria en Argentina esta entre el 26-27% del PBI , y continúa siendo baja en la “comparación con otros países de desarrollo intermedio y, más notablemente, con los predominantes en las naciones desarrolladas” . Por otro lado en el año 2002 se estimo que el fisco dejo de recaudar $10.000 millones en concepto de evasión por el IVA, aunque cuando se calcula el total evadido a nivel nacional la cifra es de $40.000 millones
De todas forma es posible efectuar un análisis de las alternativas en lo que refiere a niveles de renta básica y costo presupuestario total necesario. Para ello se consideran 4 casos:
CASO 1: Renta básica sobre la LP a menores
En este caso el impacto por simulación en el índice de pobreza de personas se reduciría de 33.8% a 19%.
CASO 2: Renta básica para menores y mayores (de 65 años) con li menores y li mayores
CASO 3: Renta básica con LI para toda la población
CASO 4: Renta básica con LP para toda la población
Este último caso contempla la eliminación total de la pobreza en Argentina. Como podemos observar, los casos mas factibles de aplicación a corto plazo son el analizado inicialmente (INCINI) con un costo de 2,38% del PBI y el caso 3 incluyendo a los mayores de 65 años como beneficiarios y a un costo del 3,12% del PBI. Su impacto en la indigencia es importante aunque no así en el índice de pobreza. A lo cual solo resta recalcar que asegurar un ingreso de estas características a toda o parte de la población no es una solución definitiva, se debería complementar con otras políticas. La pobreza es un problema cultural, se necesita tiempo para poder realizar cambios profundos en las personas que viven en ella. La redistribución del ingreso debe estar acompañada y apoyada por la educación, desde una optica académica hasta sobre como gastar eficientemente los ingresos recibidos.
CONCLUSIONES
De esta forma es posible entender la estructura y niveles de la pobreza en Argentina, una propuesta universal para los menores reduce de forma importante la indigencia pero deja todavia un margen del 26,4% en la pobreza. Considerando para este caso las necesidades fiscales y de reforma, observamos que no es sustancial el esfuerzo sin generar efectos colaterales sustanciales en su esquema de financiación.
El grave problema de la pobreza en las sociedades modernas esta asociado de manera directa al desempleo y subempleo existente, que provoca que una gran cantidad de personas no posean ingresos para subsistir o no le alcancen. En 1935 Keynes mencionó que el pleno empleo y la reducción de la inequidad eran dos de los objetivos centrales sociales del gobierno. Por varias décadas, el pleno empleo fue buscado activamente en casi todos los países del mundo, y todavía siguen con altos niveles de desempleo que a su vez es congruente con altos niveles de inequidad. Cabria preguntarse si esos problemas son estructurales, permanentes, irreconciliables o si habría alguna solución distinta a lo que se vino haciendo por décadas. La propuesta de la Renta Básica íntegra, puede reducir el nivel de desempleo, visto como un sistema de reparto del trabajo.
Mas allá del nivel de empleo existen actualmente problemas de ingresos que privan a una gran cantidad de personas de satisfacer sus necesidades básicas. LA renta básica seria una política financiada de forma progresiva, que en el mejor de sus casos eliminaría la pobreza. Claro que todo tiene su costo y un objetivo de esa naturaleza equivaldría a una presión tributaria del 43% para el caso Argentino. Considerando esta magnitud y las complejas reformas requeridas, hace pensar que una política con ese objetivo instaurada inmediatamente seria imposible económica, política y hasta culturalmente. Es por eso que se contempla una aplicación gradual, no solo porque es mas factible política y económicamente, sino porque permitiría un aprendizaje y retroalimentación en lo que hace al funcionamiento y efectividad de este tipo de políticas universales e incondicionales, además de poder determinar como se van comportando algunas variables claves (oferta de trabajo). Es por eso que en Argentina se plantea INCINI, operando solo en la escala de los menores y resultando como consecuencia un menor nivel de pobreza. Esta insuficiencia, a mi juicio, no seria solo una cuestión económica; la pobreza es también esencialmente un problema cultural, es por eso que los esfuerzos deben ser grandes en la consecución de otro esquema cultural, llámese educación y concientización.
Desde allí se pueden abrir caminos para un renta básica integral dependiendo del consenso social sobre que presión tributaria aceptaría la sociedad Argentina. Y para este último caso no estamos hablando solo de la eliminación de la pobreza y quizás logrando pleno empleo, sino que estaríamos ante un nuevo orden económico que garantiza un nivel de vida básico y que sostiene una mayor equidad económica reduciendo considerablemente la desigualdad.
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