NEGOCIACIONES DE DEUDA Y PROYECTO DE LEY AL
CONGRESO
Por Héctor GIULIANO
(24.1.2020)
El 21.1 el gobierno del presidente Alberto
Fernández, a través del Ministerio de Economía (MECON) a cargo de Martín Guzmán
envió al Congreso un Proyecto de Ley (PL) titulado “PL de Gestión de la
Sostenibilidad de la Deuda Pública Externa” mediante el cual – según dice el
Mensaje del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) - se declara prioritaria para el
interés de la República Argentina (RA) la restauración de dicha sostenibilidad
en los términos del artículo 65 de la Ley 24.156 de Administración Financiera.
El objeto del presente trabajo es analizar cuál
es el sentido de este PL, cuál la operatoria que establece y cuál el contexto
dentro del que sería aplicado.
SENTIDO DEL PROYECTO
La Ley 27.541 de Emergencia Pública,
recientemente aprobada por el Congreso (23.12 pasado), ya le confiere
amplísimas facultades delegadas al PEN para renegociar lo que quiera en materia
de Deuda Pública.
Ahora bien, qué significa Sostenibilidad de la Deuda
?
La palabra Sostenibilidad (no Sustentabilidad)
deriva de Sostenible y según la RAE (Real Academia Española) hace referencia a
lo que puede mantenerse a lo largo del tiempo sin agotarse o causar daños
graves.
El término Sostenibilidad aplicado a las
Finanzas del Estado y a la Deuda Pública en particular debiera asimilarse al de
Solvencia, esto es, a la capacidad de repago de las obligaciones financieras
del Fisco.
Empero esta premisa elemental no se cumple en
materia de Endeudamiento Público en la Argentina y también en la mayor parte
del Mundo porque se parte de la base que las Deudas del Estado nunca se
cancelan sino que siempre se refinancian, es decir, se reestructuran bajo un
régimen de Deuda Perpetua.
El propio ministro Guzmán lo recordó expresamente
el otro día diciendo: “Se sirven los intereses, pero ningún país del mundo paga
las amortizaciones de capital. Se refinancian.” (La Nación, 22.1.2020, página
8).
Ergo, lo que el nuevo PL busca autorizar es que
– contando con una amplísima delegación de facultades – el gobierno Fernández
pueda renegociar cualquier cosa en el marco del Sistema de Re-endeudamiento
Permanente del Estado (como lo hicieron todas las administraciones anteriores,
incluyendo las de Kirchner).
El nuevo PL no hace referencia alguna ni fija
limitaciones ni da detalles acerca de la oferta de refinanciamiento que el
Gobierno presentaría a los Acreedores en función de las facultades que le
otorga este proyecto.
Se trata de una delegación abierta y
prácticamente ilimitada del Congreso al Ejecutivo, sin indicar restricciones y
que, como agravante, es redundante con los términos ya delegados por la Ley
27.541 de Emergencia Pública: un verdadero “cheque en blanco” para que el
gobierno Fernández pueda negociar cualquier cosa.
OPERATORIA DEL PROYECTO
En realidad, la operatoria propiamente dicha
que autoriza el PL ya ha sido vista en las notas 1 y 2 del acápite anterior y
en el Anexo Final, por lo que éste acápite se va a referir específicamente a
tres aspectos centrales que están relacionados entre sí, que hacen a la naturaleza y alcance el
Proyecto y a la identificación de los Acreedores:
a) NATURALEZA DEL PL
El PL PEN sobre Sostenibilidad de la Deuda
Pública a ser reestructurada contiene una delegación cuasi-ilimitada y
redundante de facultades al Ejecutivo que no justifican el dictado de una nueva
ley al efecto.
Por otra parte, ninguna de estas autorizaciones
y/o facultades delegadas son nuevas.
Las Leyes 24.156 de Administración Financiera
del Estado
y 27.541 de Emergencia Pública
ya conceden facultades delegadas amplísimas al Gobierno Fernández que hacen
innecesario otra ley nueva sobre lo mismo.
La única novedad que surge y/o se infiere del
texto del PL es la existencia de un fuerte y duro condicionamiento de los
Acreedores Financieros del Estado sobre la administración Fernández para que el
actual gobierno tenga las manos totalmente libres para poder aceptar cualquier
cosa que se negocie, contando para ello con todas las coberturas jurídicas del
caso, dejando a cargo de los funcionarios argentinos un grado de
discrecionalidad en la aceptación de condiciones que no los comprometa como
tales y garantizando a los tenedores de bonos la no intervención del Congreso.
b) ALCANCE DE LA DEUDA
Es importante destacar que el PL se refiere solamente
a la Deuda Pública Externa y no a la Deuda Total del Estado (Externa e
Interna).
Esto significa que los Acreedores Internos –
que según el Criterio de Residencia son aquéllos que tienen domicilio declarado
en nuestro país – no están alcanzados en forma directa por el presente
Proyecto.
El detalle
no es menor por cuanto gran parte de los acreedores – básicamente grandes
Fondos de Inversión de Riesgo (Hedge Funds o Fondos Buitre) – pudieran actuar
así indistintamente como Acreedores Internos o Externos después del gran cambio
de manos que tuvieron los bonos argentinos desde la Crisis de Deuda Macri del
2018 hasta la fecha por haberse realizado importantes compras de bonos-basura
de nuestro país que fueron adquiridos por los nuevos Fondos Buitre hasta un 40
y un 30 % de su valor y ahora son reclamados al Estado Argentino a su valor
facial o nominal de 100.
Para ello es exigencia o requisito clave a
favor de los acreedores que el gobierno Fernández – lo mismo que antes el de
Macri – no blanquee la realidad de la insolvencia argentina (es decir, que no
reconozca el Default de la Deuda porque ello provocaría una caída adicional en
el valor de cotización de los títulos), que el gobierno Fernández les acepte la
fórmula de servidumbre de mantener los pagos de la Deuda Deuda mientras se
negocia y que mantenga la Política de Reperfilamiento o diferimiento de plazos
que se prolongan así a las tasas de interés más caras del Mundo.
En este aspecto, el alcance del PL restringido
a la Deuda Externa Pública es engañoso, peligroso y equívoco porque el 50 % de
la Deuda – 324.000 MD (Millones de Dólares al 30.9.2019) - según Criterio de
Residencia del Acreedor es Externa pero el 80 % de la Deuda está contraído en
moneda extranjera, de modo que el objetivo subyacente del PL en cuanto a
preservar las reservas en divisas del Banco Central (BCRA) no necesariamente se
cubre con este Proyecto puesto que hay gran parte de la Deuda Interna que está en
Moneda Extranjera y/o indexada por tipo de cambio.
c) IDENTIFICACIÓN DE LOS ACREEDORES
Conforme lo hemos planteado y desarrollado
desde hace años y hasta el presente, el primer paso – concreto e indispensable
en todos los casos de Crisis de Deuda, por falta de capacidad de pago, para
tratar de reestructurar pasivos - sean del Estado o de cualquier Particular o
Empresa - es conocer quiénes son nuestros acreedores, esto es, quiénes son los
tenedores de los títulos a ser refinanciados y en qué condiciones, ya que – por
analogía con el Derecho Concursal - es la regla en toda convocatoria de
acreedores.
Esto permitiría saber con quiénes está
negociando realmente el gobierno Fernández, cumplir con reglas elementales de
transparencia de la información pública y garantizar que las autoridades no
sean cómplices en la práctica del anonimato de los capitales financieros que
hoy estrangulan nuevamente las Finanzas del Estado Argentino.
La clave reside en la realización de un Censo completo de Acreedores – que el autor
de esta nota ha propuesto al MECON y desarrollado en un trabajo reciente hecho
llegar a las autoridades a fines de Diciembre - pero aparentemente los altos
funcionarios intervinientes – siguiendo una tradición institucional al respecto
– mantienen este asunto en secreto.
No parece casual entonces, en el campo de las
negociaciones en curso, que se hable más de cuestiones ligadas al
reperfilamiento o pateo para delante
de las obligaciones que de posibles mejoras en cuanto a Quitas de Capital y/o
rebaja de las Tasas de Interés.
Ni que las declaraciones públicas de los
funcionarios de gobierno pongan más énfasis en las frases hechas para la galería que en los puntos concretos y de
fondo dentro de las negociaciones que se están realizando.
CONTEXTO FINANCIERO-POLÍTICO
Como ha sido destacado en forma sintomática, en
su anuncio de remisión del PL al Congreso – para su tratamiento con carácter de
urgente - el Ministro Guzmán se refirió a las facultades adicionales (reiterativas
o redundantes) del proyecto pero no hizo ninguna referencia a los lineamientos
de la o las propuestas que serían planteadas a los Acreedores ni a los
verdaderos propósitos del nuevo cheque en
blanco que el Ejecutivo pide al Parlamento para negociar en forma
irrestricta lo que quiera (o lo que le impongan aceptar).
Este aspecto es tanto o más engañoso y
peligroso que el sentido de la iniciativa, su naturaleza y sus alcances.
El punto más importante es, en definitiva, el
de formalizar – una vez más – la autorización institucional para continuar
emitiendo Deuda con prórroga de jurisdicción a Tribunales Extranjeros – clave o
esencia de la exigencia de los acreedores en función de sus intereses – con lo
que se mantendría la sujeción del Estado Argentino a controversias que se
dirimirían así obligatoriamente en otros países, fundamentalmente bajo la
legislación norteamericana del Estado de Nueva York.
Punto éste que precisamente desde el punto de
vista histórico, jurídico y financiero, ha sido la clave o divisoria de aguas de los problemas de defensa argentina frente a los
embates especulativos externos, de los que la Cuestión de los Holdouts fue el
ejemplo paradigmático de las peores consecuencias de tales males.
Dado el énfasis puesto por el gobierno de
Alberto Fernández en centralizar el PL en el tema de la prórroga de
jurisdicción ante tribunales foráneos - aunque este requisito ya está
establecido, autorizado y ratificado por otras delegaciones existentes - parece
que tal punto reviste carácter especial para las negociaciones hoy en curso y
estarían lógicamente ligadas al objetivo básico de la nueva
reestructuración de Deuda Pública que se
está desarrollando.
Porque cabe recordarlo – y esto es muy
importante - que el objetivo básico de todas las conversaciones con los
miembros del llamado Club de la Deuda – Acreedores, Bancos Agente/Colocadores,
Asesores Financieros/Jurídicos, Agencias Calificadoras de Riesgo, Bróker/Corredores
de Bolsa en general, etc. - así como los
Organismos Multilaterales de Crédito intervinientes (con el Fondo Monetario a
la cabeza), desde la gestión del gobierno Macri hasta la actual de Fernández
han tenido y siguen teniendo por base un acuerdo definido de consuno, que es
lograr un Nuevo Megacanje para que la Argentina retorne al Mercado
Internacional de Capitales, justamente para volver a endeudarse.
Que tal es el objetivo final de todas las
“negociaciones” que se están produciendo en torno a la nueva Crisis de Deuda
por falta de Liquidez y Solvencia de la Argentina.
EN SÍNTESIS:
a) El PL de Sostenibilidad de la Deuda,
estrictamente hablando, es innecesario, engañoso y hasta contradictorio en sí
mismo porque no establece bases para una verdadera Solvencia Fiscal – que es la
capacidad de repago de las obligaciones del Estado que garantice una
cancelación definitiva de tales compromisos – sino al revés, porque faculta en
forma irrestricta al gobierno Fernández para que firme cualquier cosa a los
efectos de una Sostenibilidad que es sólo continuidad o refinanciación dentro
de un Sistema permanente de Deuda Pública.
b) El PL está centrado en la Deuda Pública
Externa – no Interna del Estado – y ratifica el principio de Prórroga de
Jurisdicción ante Tribunales Extranjeros, que es un prerrequisito exigido por
los acreedores y el FMI como garantía jurídica en contra de las posibilidades
de defensa legal de la Argentina en caso de nuevas Crisis de Deuda.
c) El allanamiento del PL a las exigencias de
los Acreedores y del FMI deja en condiciones tanto o más vulnerables a nuestro
país frente a reclamos privados externos y deja abierta a la vez la puerta a la
corrupción institucional de los miembros del llamado Club de la Deuda, que es
el conjunto de personas e instituciones que se mueven en el sub-mundo
financiero internacional - al amparo del anonimato de los verdaderos actores - a
través de los grandes negociados internacionales de las reestructuraciones de
Deuda Externa de los países.
Es así como la tríada Gobierno de Turno–Clase
Política–Medios, con el ritornello o estribillo de la pesada herencia recibida, oculta nuevamente a la Opinión Pública
el clásico juego de fondo de las deudas traspasadas, hoy las del tándem funcional
Macri-Fernández en materia de re-endeudamiento del Estado Argentino, que
tendría como ultimátum de arreglo forzoso el 31.3.2020, al finalizar el Plan
Verano.
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ANEXO: LEY 27.249 SOBRE ARREGLO CON LOS
HOLDOUTS (31.3.2016)
Esta Ley derogó y/o modificó varias leyes que
obstaculizaban el cumplimiento de los acuerdos secretos con los Holdouts: Leyes
26.017, 26.547, 26.886, 26.984 y 27.198.
El Artículo 10 de la Ley dice: Autorízase a la
Autoridad de Aplicación (el MECON) a realizar todos aquellos actos necesarios
para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley, incluyendo, sin limitación, a:
a) La determinación de las épocas y plazos de
participación en las ofertas de cancelación de deuda;
b) La determinación de las épocas, plazos,
métodos y procedimientos de emisión de los nuevos títulos públicos;
c) La designación de instituciones financieras
que participarán en la colocación de los nuevos títulos públicos y la
contratación de otros empréstitos de crédito público;
d) La suscripción de acuerdos con entidades
financieras colocadoras de los nuevos títulos públicos a emitirse, previéndose,
para ello, el pago de comisiones en condiciones de mercado, las que en ningún
caso podrán superar el cero coma veinte por ciento (0,20%) del monto de
emisión;
Nota: En el PL Fernández-Guzmán esto se corrige
ahora por 0.1 %.
e) La preparación y registración de un programa
de títulos públicos ante los organismos de control de los principales mercados
de capitales internacionales;
f) La suscripción de acuerdos con agentes
fiduciarios, agentes de pago, agentes de información, agentes de custodia,
agentes de registración y agencias calificadoras de riesgo que sean necesarios
tanto para las operaciones de cancelación de deuda como de emisión y colocación
de los nuevos títulos públicos, previéndose el pago de los correspondientes
honorarios y gastos en condiciones de mercado; y
g) El pago de otros gastos necesarios de
registración, impresión, distribución de prospectos, traducción y otros gastos
asociados, los que deberán ser en condiciones de mercado, a fin de dar
cumplimiento a lo previsto en la presente ley.
Artículo 11. Exímese a las operaciones
comprendidas en la presente ley del pago de todos los impuestos, tasas y contribuciones
nacionales existentes y a crearse en el futuro, y de las restricciones
cambiarias que puedan aplicarse a las operaciones contempladas en la presente
ley.
Se trata de un ejemplo concreto de la
correspondencia del tándem Macri-Fernández en materia de tratamiento del
problema de la Deuda Pública Argentina con los Acreedores financieros del
Estado.
