COPARTICIPACIÓN, LA AGONÍA DEL FEDERALISMO

Por JOSÉ BRILLO

(EX JEFE DE GABINETE DE NEUQUÉN)

Una manifiesta inconstitucionalidad les hace perder a las provincias $130.000 millones por año. La coparticipación es el mecanismo que regla la distribución vertical y horizontal de los recursos tributarios federales entre el Gobierno Nacional y las Provincias. El sistema vigente se basa en la Ley 23.548 del año 1988. Esta ley definía una “masa coparticipable”, integrada por el producido de la recaudación de todos los impuestos nacionales, exceptuando, en parte o en su totalidad, a los impuestos al Comercio Exterior, las Contribuciones a la Seguridad Nacional, y el Impuesto a los Combustibles.

La distribución de estos recursos establecía un 42,34% asignados a la Nación, un 56,66% a las Provincias y un 1% destinado al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las Provincias. Durante los años 90, la Nación avanzó sobre el Régimen de Coparticipación efectuando detracciones de la masa coparticipable, a través de decretos de necesidad y urgencia, leyes del Congreso de la Nación, pactos federales, destinados a varios fines, aunque predominaron los destinados al sistema de jubilaciones y pensiones. En este período las Provincias cedieron alrededor de un tercio de los fondos que les corresponderían de aplicarse la ley en su alcance original.

Entre las quitas más relevantes se destacan: El 15% de la masa coparticipable general, que fue destinado al sistema de jubilaciones y pensiones desde 1992, más sumas fijas que constituyeron el Fondo Compensador de Desequilibrios Fiscales. En el año 2014 representa un retiro del sistema coparticipable de 67.000 millones de pesos.

El 11% del IVA, que equivale a una detracción para el mismo año de 33.000 millones de pesos.

El 36% del Impuesto a las Ganancias, que representa una suma de 82.000 millones de pesos.

El 70% de los Monotributos, equivalente a 4.000 millones.

El 70% del Impuestos a los Créditos y Débitos, que representa otros 49.000 millones.

Así, mediante estas quitas, se sustrajo de la masa coparticipable inicial, definida por la Ley 23.548, para el Presupuesto del año 2014, la suma de $235.000 millones.

Actualmente, una estimación nos indica que la denominada masa coparticipable neta, luego de las detracciones efectuadas, se reduce a un 55% de lo que preveía originalmente aquella ley. De acuerdo al índice de coparticipación, las Provincias están perdiendo más de 130.000 millones de pesos, sólo en el año 2014.

Es cierto que hubo algunas medidas como para atemperar esta situación, como el Fondo de la Soja, pero no cambian el fondo de la cuestión. Y, de esta manera, del 57% establecido inicialmente para la distribución primaria a las Provincias, se llegó a un 41% en 1991. Y sigue descendiendo a medida que pasan los años hasta llegar al 25% en la actualidad.

Este avance de la Nación sobre las Provincias, en materia de recursos coparticipables que intente sintetizar, provocó, más allá de la reducción de los fondos a las Provincias, algo mucho peor: la pérdida de una parte de autonomía por parte de las autoridades provinciales, que no pueden disponer de recursos que vienen con una afectación determinada. Lo que configura una degradación del sistema federal. Más allá de que las Provincias puedan recibir fondos de Nación por otras vías, es evidente que ha existido en este tiempo un desprecio por la norma, por las vías formales y ha crecido la discrecionalidad para premiar simpatías o adhesiones, y consecuentemente castigar las posturas provinciales independientes o no alineadas.

Clarín, 23-3-14

NACIÓN: 74 %, PROVINCIAS: 26 %

POR ISMAEL BERMÚDEZ

Las provincias seguirán perdiendo recursos a manos del Gobierno Nacional. Es lo que surge del Presupuesto 2014 que fija que el año próximo recibirán por la coparticipación de impuestos apenas el 26% del total de los ingresos, mientras que el gobierno nacional se quedará con el restante 74%.

Si se computan los ingresos del Fondo Sojero la participación provincial sube al 27%, pero aun así su porción de la torta está en los niveles más bajos de la década.

Esto acentúa la discrecionalidad de la Casa Rosada con el fin de ejercer influencia política con el reparto de transferencias no automáticas de fondos –vinculadas en gran parte a infraestructura y programas sociales– y de los envíos directos a los municipios. Esas transferencias vuelven a crecer.

“Las provincias apenas logran detener la caída de su participación en la torta de recursos federales. Incluyendo el Fondo Sojero, en 2014 apenas concentrarían el 27% de la renta federal, cuando a principios de siglo dicho ratio se ubicaba próximo al 35% ”, dice la consultora Economía & Regiones.

También el CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) opina que “en materia de transferencias, el Presupuesto 2014 prevé que la coparticipación a las provincias alcance un monto de $ 277.055 millones, un aumento de casi el 25% respecto a lo que se coparticipará en 2013”.

Sobre $ 1.097.000 millones de ingresos previstos, esa porción representa un 26%. Pero las demás transferencias corrientes aumentan sólo el 0,2% y las de capital el 12,3%.

“Dados los niveles de inflación, ambos porcentajes representan disminuciones reales de las transferencias”, aclara el informe.

Además de los recursos coparticipables de distribución automática, la Nación gira recursos a las provincias para obras públicas y programas sociales.

La consultora E & R dice que esas transferencias se mantienen en los mismos niveles que se prevé ejecutar este año, “pero con una fuerte caída en términos reales. Situación contraria ocurriría con las transferencias discrecionales hacia los municipios, tanto en partidas corrientes como de capital, que crecerían un 34% y 21%, respectivamente”.

El grueso de esos gastos de capital se administra a través del Ministerio de Planificación. Y de las planillas incluidas en el proyecto de Presupuesto surge que la provincia de Buenos Aires, Santa Cruz, Chaco, Jujuy o Formosa aparecen con participaciones importantes, por encima de distritos más grandes, como Córdoba o Santa Fe.

El CIPPEC agrega que el Presupuesto “prorroga la vigencia de la afectación específica de recursos coparticipables prevista en el artículo 7 de la Ley de Financiamiento Educativo, y asegura la distribución automática de estos recursos a los municipios, para gastos vinculados con la educación. Esto disminuye en esa proporción los recursos a provincias”.

Las provincias ceden el 15% de la coparticipación a la ANSeS, que vuelven a la población a través de distintos programas sociales. Sin embargo, esa distribución es muy desigual. Por ejemplo, la Asignación Universal por Hijo (AUH) en un 36% se destina a la provincia de Buenos Aires, mientras que a distritos opositores como Córdoba le corresponde un 7,9% y a Santa Fe el 7,2%.

De todas maneras, como el Presupuesto subestima los ingresos que recaudará el Fisco en 2014, se considera que el Ejecutivo conservará un alto grado de discrecionalidad para distribuir esos recursos adicionales a través de Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) o de Decisiones Administrativas del Jefe de Gabinete”.

A partir de estos datos, la conclusión de Economía & Regiones es que “la alta concentración de recursos en manos del Gobierno Nacional y de la ANSeS pone en blanco sobre negro que las provincias continúan siendo las claras perdedoras en el esquema de distribución de recursos tributarios, ya que dicha división no condice con el alto grado de descentralización que presenta la estructura de gastos donde las provincias financian cerca del 50% del gasto primario global”.

Clarín, 22-10-13

POLICÍA MUNICIPAL Y AUTONOMÍA

Ver en:

www.mario-meneghini.blogspot.com.ar/2013/09/policia-municipal-y-autonomia.html

TIERRA DEL FUEGO, MÁS CERCA DE LA CRISIS INSTITUCIONAL

Agencia DyN y Especial, 28-5-13

Grupos de docentes mantenían anoche ocupada la Casa de Gobierno en el marco de una jornada de paro y protestas en reclamo de mejoras salariales, mientras la mandataria Fabiana Ríos reunió al Consejo Económico y Social ante la “grave crisis institucional”.

El clima político en la más austral de las provincias argentinas se enrareció a partir de las demoras del Gobierno na­cional en brindarle un respaldo institucional a Ríos. Luego de un fin de semana de silencio, ayer el ministro de Educación, Alberto Sileoni, aseguró que el conflicto guarda “impacto institucional” porque dejó de ser “estrictamente educativo”, al atribuirle connotaciones ­políticas.

El gremio nacional de maestros Ctera, por su parte, advirtió que la prolongación de la crisis es por la “irracionalidad” de la administración fueguina, por lo que reclamó la intervención “imperiosa” de los ministerios de Trabajo y Educación de la Nación.

Ríos volvió a manifestar disposición a retomar el diálogo con los docentes, pero condicionó esa instancia a que se retiren de la sede gubernamental, adonde, reconoció, no puede ingresar desde el viernes.

“Acá no hay problema de ­diálogo, es un problema eco­nómico y presupuestario. Por más que hablemos con los docentes, no va a aparecer más dinero del que les hemos ofrecido”, sostuvo en declaraciones periodísticas.

La mandataria convocó al Consejo Económico y Social que en principio estaba acordada en la Legislatura pero finalmente terminó efectuándose en la iglesia Don Bosco. Allí concurrieron funcionarios, legisladores, concejales, empresarios y re­ferentes sindicales, ademásdel obispo diocesano Miguel Ángel D’Annibale, quien el viernes hizo un llamado a la paci­ficación.

El Sindicato Unificado de Trabajadores de la Educación Fueguina (Sutef) respondió a esta convocatoria con una concentración frente a la Casa de Gobierno, que sigue tomada, y una posterior movilización por el centro de Ushuaia, donde ratificaron la continuidad del plan de lucha.

Descartan el 33%. Los docentes rechazaron el último ofrecimiento de un 33 por ciento de aumento y ratificaron su reclamo de un 50 por ciento. “No estamos en condiciones de seguir cediendo”, dijo el secretario general del gremio, Raúl Arce, y advirtió que este “ca­pricho” del gobierno de con­dicionar el diálogo “puede llevar a un estado del que no se pueda volver y en el que perdamos todos”.

La manifestación formó parte de la primera jornada de una huelga de 72 horas, que tuvo alto acatamiento en los escuelas fueguinas, donde los docentes de base acompañaron la medida pese a la conciliación obligatoria. En este sentido, el ministro de Trabajo provincial, Gerardo Chekherdemian, aseguró que el Sutef “no acató la conciliación obligatoria porque lleva adelante la medida de fuerza que impulsa la CTA” y sostuvo que Ríos “no va a propiciar ninguna medida que genere violencia hacia los trabajadores”.

Sin embargo, el abogado del gremio docente, Néstor Sánchez Otharán, aclaró que “el Sutef no convocó a ningún paro, las diferentes organizaciones que nuclean al Sutef han convocado a un paro, y no se puede obligar o desobligar a cada docente a parar”.

Por su parte, los legisladores provinciales de todos los bloques exhortaron al gobierno y al gremio docente al diálogo y a preservar la institucionalidad, ya que la prolongación del conflicto “debilita seriamente el entramado social y pone en jaque la paz en la provincia”.

Un mar de fondo en el conflicto es la relación de Ríos con el Gobierno nacional. La mandataria fue la primera que denunció por enriquecimiento al empresario kirchnerista ­Lázaro Báez, cuando todavía formaba parte de la estructura del ARI.

Ayer, la gobernadora aseguró que los dirigentes gremiales “están convocados al diálogo en el momento, día y hora que lo soliciten”, aunque apuntó que “acá no hay problema de diálogo, es un problema económico y presupuestario”, ya que la provincia no está en condiciones de otorgar la mejora exigida.

La gobernadora admitió que no habló con la presidenta, Cristina Kirchner, por la crisis en su provincia, aunque sí llamó “dos veces” al jefe de gabinete, Juan Manuel Abal Medina, para “ponerlo en autos de la situación”. Abal Medina, puntualizó, le dijo que “iba a informar a la Presidenta de la Nación”.

Además, dijo que “ayer un sector importante de la comunidad se movilizó para pedir por la paz y las instituciones”, manifestó, entre los que se contaron también “legisladores, a excepción de los del Frente para la Victoria”. Horas después recibió el apoyo de Sileoni.

También se comunicaron “personalmente” con la gobernadora fueguina sus pares de Chubut, Martín Buzzi; de Santa Cruz, Daniel Peralta; de Santa Fe, Antonio Bonfatti, y de Neuquén, Jorge Sapag.

Segundo día de paro en Buenos Aires

Complicado. Docentes bonaerenses cumplirán hoy la segunda jornada de un paro de 48 horas en escuelas públicas en reclamo de mejoras salariales y analizarán nuevas medidas, mientras la Nación pidió un “esfuerzo mayor” a la Provincia, que le advirtió que desconoce el conflicto porque “lo mira a la distancia”.

Hay plata. El jefe de Suteba, Roberto Baradel, dijo que espera que haya “una convocatoria para destrabar el conflicto”. El frente gremial rechazó el aumento de 22,6 por ciento en tres cuotas y la oferta de 400 pesos por material didáctico. “El Gobierno no se privó de nada: cerró la negociación, realizó un ofrecimiento miserable y ahora intenta intimidarnos con inspectores y anuncios de descuento”, indicó ­Mirta Petrocini de la Federación de Educadores Bonaerenses (FEB).

La Voz del Interior, 28-5-13

DISPARIDADES PROVINCIALES EN LA COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA

Los envíos de la Nación a las provincias mediante la Coparticipación y Leyes Especiales acumularon  durante  2012  $170.211  millones, 26,9 por ciento más que el año anterior.

Pero esta distribución (que no incluye el reparto del Fondo Federal Solidario con parte de las retenciones a la soja) mantiene grandes diferencias entre las distintas provincias, según un informe elaborado por el Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf).

El trabajo remarca que la diferencia entre las dos provincias que están en los extremos de los recursos recibidos per cápita es de siete veces.

Así, mientras cada habitante de Tierra del Fuego obtuvo por estas transferencias automáticas 14.959 pesos, uno de la provincia de Buenos Aires recibió sólo 2.103 en 2012. Más abajo se encuentran los de Capital Federal (1.073) aunque esta jurisdicción tiene algunas particularidades en la coparticipación.

Córdoba se encuentra tercera entre las de menor coparticipación per cápita (4.317 pesos), después de Mendoza y Buenos Aires. El dato es similar a Santa Fe, con 4.560 pesos.

En el otro extremo, el ranking es encabezado por Tierra del Fuego y Santa Cruz, Catamarca y Formosa.

El Iaraf subraya las disparidades incluso dentro de jurisdicciones similares. Un habitante de Catamarca (10.745 pesos) o Formosa (10.664) recibió casi el doble que uno de Salta (5.067), siendo que las tres tienen características similares en cuanto a nivel de ingresos y densidad poblacional. Entre el grupo de baja densidad y altos ingresos, los pobladores de Tierra del Fuego obtuvieron casi tres veces el monto de sus pares de Chubut (5.846 pesos per cápita) o Neuquén (5.279).

Las menores disparidades se produjeron en el segmento de bajos ingresos y alta densidad: Chaco (7.749) contra Misiones (5.062).

La Voz del Interior, 5-2-13

TIERRA DEL FUEGO NOS SALE MUY CARO

Paula Martínez y Diego Dávila

Tierra del Fuego es el símbolo de la sustitución de importaciones, de la defensa del “Hecho en Argentina” y del incentivo a la producción nacional. Sin embargo, los números muestran que los costos de la promoción, básicamente al sector tecnológico, superan largamente los beneficios.

Los empleos creados (más caros que en el resto del país) son relativamente pocos, los costos logísticos y la protección externa encarecen los productos finales para los consumidores de todo el país (ver “Los mismos precios...”) y la industria ensambladora motoriza las importaciones sin generar exportaciones. Es decir, no ahorra, sino que consume divisas.

El proyecto de Presupuesto 2013 muestra que en 2012 la promoción en esa área aduanera especial costará 10.895,5 millones de pesos, más de dos tercios de todo lo que gasta la Nación en regímenes de promoción. En comparación, el incentivo a otros sectores de tecnología es ínfimo: 228 millones para investigación y desarrollo y educación técnica; y 397,4 millones para la industria del software.

Costos y beneficios. 

Según indicó la ministra de Industria Débora Giorgi, Tierra del Fuego cuenta con 13.800 empleos industriales (menos que los últimos datos del gobierno provincial: 9.940 en 2011). Así, todo el país aporta cada año 790 mil pesos por cada puesto de trabajo. El costo por cada uno baja a 287 mil al año, si se cuentan todos los trabajadores privados de la provincia (38.000). Esto implicaría suponer que, sin la promoción, no habría actividad privada allí.

A esto hay que sumar que los costos de fabricar productos en la isla del sur argentino son superiores, primero, por la logística (los insumos deben ir hasta allí y luego se deben distribuir los productos terminados al resto del país).

En segundo término, porque los sueldos que se pagan son más altos que en el promedio nacional: cada trabajador privado fueguino cobró en el segundo trimestre de 2012 un salario neto de 10.133,63 por ciento más que los 6.228 del país. El costo total es de 14.239 pesos en igual período, por lo cual, pagar salarios y aportes a los 13.800 trabajadores de la industria suma unos 2.500 millones de pesos al año. Un monto bastante inferior al subsidio que todo el país destina a esa región.

Uno de los principales argumentos que utilizan los defensores del modelo de incentivo de la producción de electrónica en Tierra del Fuego es que, sin esta promoción no se crearían empleos. Hoy, la provincia cuenta con menos del uno por ciento del trabajo privado nacional.

Es lo que destaca Alejandro Mayoral, titular de Afarte (cámara que reúne a los fabricantes tecnológicos de esa provincia). El empresario señala que, además de la mano de obra directa, las firmas instaladas generan empleo indirecto y que un tercio de la economía de la isla depende del sector.

Sin embargo, cabe preguntarse si este impacto no podría lograrse por otras vías, con menor costo para el resto de las provincias. Marcelo Capello, economista del Ieral, sostiene que los efectos positivos sobre el empleo “podrían ser alcanzados por mecanismos menos distorsivos”. “El costo implica menor coparticipación a otras provincias y los mayores precios reducen la competitividad de otros sectores”, advierte.

Además, remarca que el incentivo en Tierra del Fuego desplaza actividades de otras provincias, donde podrían ser más competitivas.

¿Un polo de desarrollo? Frente a quienes sostienen que en la provincia del sur sólo hay empresas ensambladoras, algo que evidencian los datos de la balanza comercial, Mayoral remarca que el valor agregado nacional llega al 30 por ciento y que se está trabajando para una mayor integración.

Sin embargo, Capello enfatiza que, al promocionarse actividades en las cuales Argentina no tiene ventajas competitivas y donde el costo es más alto, difícilmente esa producción pueda resultar competitiva y por ende, no tiene “posibilidades de generar divisas”. Y va más allá, pues sostiene que no es una actividad que pueda resultar sustentable en el futuro sin apoyo estatal. “Sería preferible promover otras, en las que Tierra del Fuego sí puede tener ventajas, como el turismo o la pesca”, opina.

El consultor en tecnología, Alejandro Prince (Prince & Cooke), admite que una mirada de mediano plazo “requeriría ver si se están produciendo transferencias de tecnología”, pero aclara que no parecen significantes las ventajas, “salvo una sustitución de mano de obra a mayor costo que podría favorecer a esa provincia, pero no al conjunto de la sociedad”.

De hecho, la promoción existe en la isla desde 1972 y en los períodos en los cuales no se subsidió, las fábricas instaladas se fueron o redujeron al mínimo su actividad. Una situación que se volverá a repetir, salvo que la industria fueguina consiga echar a andar por sí misma, sin ayuda, y eso es algo que por el momento, no se vislumbra.

Cómo es el régimen

Las ventajas impositivas de Tierra del Fuego son: liberación de IVA, exención de Ganancias y derechos de importación, alícuota reducida de impuestos internos sobre productos electrónicos. Además, se aplican licencias no automáticas para importar productos que compiten con aquellos con sello de origen en la isla.

La Voz del Interior, 14-10-12

SE CONSOLIDA EL RÉGIMEN UNITARIO

Por Alieto Guadagni

ECONOMISTA, INSTITUTO DI TELLA

Recordemos que la Constitución de 1994 estableció (art. 75) que corresponde al Congreso aprobar una ley que asegure a las provincias "la automaticidad en las remesas de los impuestos coparticipados".
La Constitución es clara, ya que establece que la distribución entre la Nación y las provincias "contemplará criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional".
Este mandato aún está incumplido y así se explica la concentración de los recursos en manos del Tesoro en desmedro de las provincias.

Hoy se transfiere automáticamente a las provincias el valor más bajo de los últimos cincuenta años (25%). Algo similar había ocurrido durante los gobiernos militares (1966/73 y 1976/83). Cuando se restaura la democracia, Alfonsín, con el apoyo del gobernador de la Provincia de Buenos Aires, Antonio Cafiero, fija el 57,66 por ciento como coparticipación a favor de las provincias.
La ley de coparticipación que exige la Constitución deberá corregir groseras distorsiones . Por ejemplo, un tucumano recibe menos de la mitad de un santacruceño, un jujeño menos de la mitad de un fueguino y un misionero la mitad de un formoseño. Pero la discriminación más grave es la que afecta a los bonaerenses , que valen para la coparticipación la mitad de los cordobeses, mendocinos o santafecinos y la cuarta parte de los pampeanos. Esto se explica por el deterioro en el coeficiente de distribución a favor de Buenos Aires (34 por ciento en 1972 y apenas 20 por ciento en la actualidad).
Recordemos que Buenos Aires alberga alrededor del 40 por ciento de la población del país, y la pobreza e indigencia en su territorio es creciente.
Esta discriminación ha debilitado a lo largo de los años la seguridad y la educación bonaerense; no se puede discriminar por muchos años al 40 por ciento de la población del país y no sufrir las consecuencias.
La concentración de recursos a nivel central agrava los desequilibrios entre provincias, pero, además, no promueve el control en el aumento del gasto público provincial ya que hace que el desempeño de los gobiernos provinciales sea dependiente de las transferencias discrecionales de la Nación.
El régimen que pide la Constitución deberá superar estas deficiencias, restablecer una coparticipación primaria superior al 50 por ciento, y en cuanto a la distribución secundaria entre las provincias, no debería fijar coeficientes rígidos sino aplicar criterios cuantificables que puedan ser determinados periódicamente por el Órgano Federal de Aplicación que prevé la Constitución. Los coeficientes así determinados de una manera objetiva se debieran aplicar a los incrementos de recaudación fiscal sobre el nivel actual, de manera que la distribución secundaria del año base no se modifique.
Esta norma gradualista, sumada a un mayor nivel para la coparticipación primaria, asegurará que ninguna provincia sufrirá disminuciones . Cumplir el mandato constitucional exigirá un esfuerzo de concertación, es decir, un acuerdo fundacional que involucre a las provincias y a la Nación; no exageramos si decimos que este acuerdo fiscal es la "madre de todos los pactos sociales o políticos" que se pueden plantear hoy, aunque es evidente que el Gobierno nacional no ha tenido ni tiene vocación por cumplir con este mandato .
Es cierto que el Gobierno realiza transferencias discrecionales de fondos a favor de las provincias por fuera del régimen de coparticipación, pero al no existir normas objetivas esta práctica debilita la autonomía política de las provincias . No puede existir un verdadero federalismo político que no esté sustentado en la autonomía financiera de las provincias.
Cuando la caja se centraliza en la Casa Rosada, los gobernadores se convierten en simples delegados del poder central . Sin federalismo fiscal el federalismo desaparece.

Clarín, 9-2-12

UN DESCENSO DE LA AUTONOMÍA PROVINCIAL

Nadin Argañaraz: presidente del Instituto Argentino de Análisis Fiscal (Iaraf)

Un tema con aristas tanto económicas como políticas es el relacionado con el grado de autonomía de recursos que tiene una jurisdicción para llevar adelante su gasto público. En un año electoral como el actual, siempre surge el interrogante respecto a si las provincias argentinas dependen más o menos de los fondos que les transfiere el gobierno nacional. Para el período 2003-2010 puede llevarse a cabo el análisis del componente tributario provincial, compuesto tanto por la recaudación tributaria propia como por los envíos automáticos que el gobierno nacional hace en concepto de coparticipación federal y Fondo Federal Solidario (FFS).

La suma de estas dos fuentes, denominada ingresos tributarios corrientes en las cuentas provinciales, representó en los últimos años un promedio del 80% de los ingresos totales de provincias. Estos ingresos se caracterizan por presentar un elevado grado de institucionalidad, en el sentido de que se apoyan en leyes impositivas provinciales y nacionales y en la ley de coparticipación federal de impuestos. Este punto agrega interés al análisis, ya que la autonomía que se analiza es la relacionada con mayor automaticidad y previsibilidad.

Siguiendo la evolución de los ingresos tributarios corrientes provinciales en los últimos siete años, puede observarse que la recaudación propia provincial creció en el período a una tasa del 25% anual promedio, mientras que los envíos por coparticipación federal aumentaron a un ritmo promedio anual del 26%. Como consecuencia de ambos comportamientos, la autonomía fiscal provincial disminuyó entre 2003 y 2010. En efecto, de un 42% que registró el indicador de autonomía tributaria en 2003 ($ 42 de cada 100 se originaron como recaudación propia), se pasó a uno del 40,5% en 2010. Si en los ingresos de origen nacional se incluye al FFS, el indicador cae aún más, alcanzando un ratio del 39%.

Si bien el cambio total es leve, la mitad está explicado por este fondo creado en abril de 2009 y que tuvo impacto pleno en 2010. Casos extremos Evidentemente, dentro del conjunto se encuentran jurisdicciones en las que la recaudación propia evolucionó de manera diferente que el promedio, dando lugar a una situación dispar de la evolución de la autonomía tributaria en cada una de ellas.

Es interesante citar los dos casos extremos. Tierra del Fuego fue la que más aumentó su autonomía tributaria, al pasar el indicador del 23 al 34%. Salta se ubicó entre las jurisdicciones que se hizo más dependiente de los recursos tributarios nacionales, pasando el índice del 22 al 16 por ciento. Si bien se describió anteriormente que el componente tributario explicaba alrededor del 80% del financiamiento provincial, un indicador de autonomía provincial en materia fiscal debiera incluir la totalidad de recursos (tributarios y no tributarios), tanto los generados por cada jurisdicción como los recibidos de parte del gobierno federal. Esto implica agregar recursos que no presentan las características de automaticidad e institucionalidad de los tributarios puros, como por ejemplo las transferencias no automáticas de la Nación para llevar a cabo una obra pública o los ingresos por venta de activos provinciales. En este caso, se dispone de información anual completa solamente hasta 2009.

Un dato clave es que las transferencias nacionales no automáticas crecieron a un ritmo promedio anual del 42%, generando una disminución relativa aun mayor del grado de autonomía provincial. En efecto, el indicador pasó, en este caso, de un 47% en 2003 a un 41% en 2009.

Paradojas

A pesar de tendencias similares de la autonomía del conjunto, curiosamente en este caso, una provincia como Salta, que fue la que más aumentó su dependencia relativa al considerar solamente los recursos tributarios, pasa a ser la provincia que más aumentó su autonomía al considerar la totalidad de los recursos fiscales. De manera contraria, provincias como Tierra del Fuego y Santa Cruz, que aparecían como las que más habían aumentado su autonomía tributaria, pasan a estar entre las provincias que más autonomía global perdieron. Discrecionalidad El importante rol jugado por los recursos discrecionales enviados por la Nación queda puesto de manifiesto en el hecho que en 2003 representaban un 6% del total de ingresos provinciales y en 2009 pasaron a ser equivalentes a un 12 por ciento.

Lo ocurrido en los últimos años con la relación Nación-Provincias deja en claro la necesidad de discutir a fondo la porción de recursos que debe quedar en manos del gobierno nacional y la que debe ir a las provincias. Pero, además, ese nuevo sistema de coparticipación debe ser lo más automático y previsible posible. El margen para la discrecionalidad debe quedar reducido a la mínima expresión, si lo que se quiere es que el cambio sea realmente sostenible.

La Nación, 10-4-11

EL IMPUESTO AL CHEQUE ES INCONSTITUCIONAL

Por: Rodolfo Barra
Profesor de Derecho Constitucional


La reforma constitucional de 1994 elevó a la jerarquía constitucional el régimen de percepción y coparticipación federal de impuestos: los recursos tributarios más importantes (cuantitativa y cualitativamente) son recaudados por el Gobierno Nacional para ser distribuidos o coparticipados entre la Nación, cada una de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. La Constitución consagró así los principios de equidad y solidaridad en materia de distribución de la capacidad contributiva de los argentinos sin importar el lugar de generación. Equidad y solidaridad entre provincias "pobres" y provincias "ricas", entre poblaciones más pudientes y menos pudientes.

Simplificando el sistema, todo lo recaudado ingresa a un único tesoro virtual, para automáticamente asignarse a las distintas jurisdicciones conforme con criterios de justicia distributiva. Todos los recursos tributarios son coparticipables, con excepción de los aduaneros (solo nacionales) y los locales (sellos, inmobiliarios, contribuciones municipales, etc). A estas limitadas excepciones, sin embargo, se le agregan las también excepcionales y limitadas contempladas por el art. 75 de la Constitución.

Algunos recursos tributarios, por definición coparticipables, pueden, por el Congreso y por mayoría agravada, ser asignados específicamente a una determinada finalidad y durante un tiempo determinado. En la medida total o parcial, así fijada por el Congreso, el impuesto no se coparticipa.

Esto es lo que se ha pretendido con el impuesto a los créditos y débitos bancarios ("impuesto al cheque") nacido en 2001 como no coparticipable en su totalidad y prorrogado año a año hasta, por ahora, el 31/12/2011, aunque desde 2002 coparticipable en un 30% de lo recaudado. El problema es que toda esa sucesión anual de leyes está, constitucionalmente, mal hecha. Simplemente no se ha respetado la exigencia de la "asignación específica" que, como requisito indispensable, impone la Constitución. Esta utiliza el lenguaje castellano común, y en castellano la acción de especificar es "fijar o determinar de modo preciso" (Diccionario Real Academia), y así lo especificado es "lo determinado de modo preciso". Si bien desde el inicio el impuesto careció de un destino determinado con precisión, esto se fue agravando con el correr de las leyes de prórroga. Primero fue para crear un Fondo de Emergencia Pública. Después, 2002, tuvo ingreso al Tesoro Nacional, con destino todavía más vago. La imprecisión se agravó a partir de 2006, de tal manera que ni aún con la mejor buena voluntad podría nadie interpretar satisfecha la exigencia constitucional. Esta inconstitucionalidad ya se encuentra planteada por la Provincia de San Luis ante la Corte Suprema, pero afecta a todas las provincias argentinas.

Clarín, 15-4-10

EL PRESUPUESTO NO PUEDE APROBARSE TAL COMO ESTÁ

Por: Jorge Sarghini
DIPUTADO NACIONAL POR LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

El ejercicio de un cuarto de siglo de democracia ininterrumpida no ha sido suficiente para alcanzar los consensos necesarios que sienten las bases de un proyecto nacional capaz de desarrollar nuestro potencial productivo, saldar la deuda social y fortalecer las instituciones. Este proyecto debería tener un capítulo dedicado al federalismo, dado que atraviesa a cada uno de los temas de la agenda pendiente.
¿Quién imagina que se pueda definir un sendero productivo basado en criterios de eficiencia económica, en un mundo que no admite ventajas comparativas artificiales; con provincias desfinanciadas que cobran impuesto sobre impuesto para poder pagar los sueldos públicos y construir la infraestructura necesaria? ¿Es posible saldar la deuda social si no se pueden garantizar los ciclos lectivos, si los hospitales públicos no funcionan, o no se asegura la provisión de agua y cloacas, cuya responsabilidad recae en las jurisdicciones provinciales?
Si bien reducir el federalismo al sistema de coparticipación federal es una simplificación riesgosa, creo que su análisis puede ser útil para entender cómo hemos llegado a la actual descomposición institucional y política.

Desde el inicio de la década del 90, las provincias argentinas han perdido un 33% de participación en la distribución de los recursos tributarios de origen nacional. ¿Cuáles fueron las razones por las cuales la Nación ganó posiciones? Pactos fiscales; reforma previsional con la creación de AFJP, cuya consecuente pérdida de recaudación la Nación la fue a buscar a las provincias mediante el mecanismo de precoparticipación; aumento de impuestos de muy baja o nula coparticipación; contrarreforma previsional -reestatización de las AFJP- sin que la Nación devolviese a las provincias la precoparticipación tomada, son algunas de aquellas razones.

¿Existe un orden causal entre el deterioro del federalismo fiscal y el deterioro institucional y político? Al menos hay una suerte de círculo vicioso por el cual el debilitamiento de uno conlleva a la descomposición del otro. Esta retroalimentación bien podría observarse si hacemos un somero recuento de algunas de sus consecuencias negativas más visibles.
El primero es el principio de gobernabilidad. Hoy, como nunca antes, la gobernabilidad la garantiza el alineamiento directo e incondicional de los gobiernos locales al poder central. La gobernabilidad depende de la discrecionalidad; es la "caja" y sólo con esa adhesión se obtienen los recursos que por derecho propio le corresponderían a las provincias de manera automática bajo el funcionamiento de un sistema federal de reparto.

También ha cambiado el funcionamiento del Congreso Nacional. El principio de gobernabilidad condiciona y debilita considerablemente el sistema de representación parlamentaria y, en nombre de ella, se producen alineamientos a los proyectos oficiales que, de otra forma, resultarían inexplicables. Esta lógica de funcionamiento, agregada al comportamiento natural y legítimo de todo oficialismo, ha transformado al Congreso en una suerte de "escribanía" del gobierno. La consecuencia de este comportamiento es la -en muchos casos inconstitucional- delegación de facultades legislativas en el Poder Ejecutivo.

Otra consecuencia negativa es el cambio en el sistema de decisiones. En un federalismo democrático, las medidas del gobierno central están fuertemente inducidas por los gobiernos locales y expresan una verdadera síntesis federal. Estos, a su vez, hacen lo suyo en función de sus propias responsabilidades y recursos. Hoy, en cambio, el proceso de toma de decisiones de gestión se concentra en el extremo superior de la pirámide, en tal forma que las jurisdicciones provinciales y municipales han perdido autonomía hasta para definir las obras y servicios más elementales de carácter local. Así, en altas esferas ministeriales nacionales se decide sobre agua, cloacas y pavimento.
Finalmente, y aunque parezca un exceso, también afecta al sistema de partidos políticos. La actual forma de construir y ejercer el poder destruye el funcionamiento partidario y un ejemplo claro fue la creación, en 2007, del "partido del poder". Esa elección derivó en un frente constituido por quienes en los distintos niveles de gobierno tenían responsabilidades ejecutivas, cualquiera fuera el partido político por el cual habían sido elegidos. Más allá del fracaso de esa "Concertación" que hoy se manifiesta en la figura de un Vicepresidente casi convertido en jefe de la oposición, esta confusión ¿no es acaso la consecuencia de esta forma de construcción de poder?
No tengo dudas de que la solución de fondo es el tratamiento de una nueva Ley de Coparticipación. Pero mientras los tiempos y la relación de fuerzas no lo permiten, podríamos discutir una transición comenzando a desandar el camino de estos años.

¿Cómo? El Presupuesto Nacional para el año 2010 debe ser el instrumento, modificando el proyecto enviado al Congreso por el Poder Ejecutivo en cuanto a la relación Nación-Provincias. Si se aprueba tal como ha sido planteado, la mitad de los distritos no podrán cerrar sus propios presupuestos y agudizarán los actuales problemas. Si, en cambio, mediante mecanismos racionales se alivia a las provincias de los vencimientos de deuda que tienen este año con la Nación, se les mantiene el flujo de asistencia financiera y se les "coparticipan" las fuentes de financiamiento intra sector público, recuperarán cierta autonomía y podrán cumplir razonablemente con sus responsabilidades.
Estoy convencido de que ha llegado el momento de tender un puente para hacer una transición. Es posible que no alcance, pero hay que empezar a cambiar.

Clarín, 14-10-09

AUTONOMÍA MUNICIPAL SIN POTESTAD TRIBUTARIA

Por Eduardo Roques
Abogado, especialista en Derecho Público, Maestrando en Administración Pública

El municipio tiene una escasa trascendencia institucional en la vida argentina, porque durante la formación del país, Nación y provincias absorbieron poderes y funciones del Cabildo colonial, institución de donde deriva nuestro actual municipio. Esa estructura constituyó una importante causal de desfederalización, pues la vida institucional se centralizó en la Capital Federal, algo en las capitales provinciales, quedando muy poco a nivel municipal.

Esta desmunicipalización dio lugar a que la vida comunal fuera una cuestión residual con crecientes necesidades insatisfechas; en la búsqueda de solucionarlas, los municipios acrecentaron sus poderes desde el retorno a la democracia, dando lugar a conflictos interjurisdiccionales nacionales y provinciales en múltiples aspectos, de entre los cuales se destacan actualmente los problemas tributarios.

La desmunicipalización se vio reflejada en la postura conocida como teoría autárquica, ante la cual se alzó la teoría autonomista. Ambas sostienen la descentralización pero implican regímenes municipales diferentes: para la primera por ser una simple delegación administrativa provincial no tiene instituciones propias, mientras que para la segunda gracias a la indiscutible base sociológica puede tenerlas, incluyendo la cuestión tributaria.

Esta última se impuso en las reformas constitucionales provinciales posteriores a 1986 y en la nacional de 1994, que receptó la autonomía municipal en el artículo 123, facultando a cada provincia a delinear su contenido y estableciendo las bases mínimas a respetar, en los aspectos institucional (carta fundamental propia); político (elegir sus autoridades); administrativo (gestionar y organizar sus intereses), y económico-financiero (organizar y administrar sus recursos).

Su trascendencia reside, además de calificarlos como ente autónomo, en conformar una trilogía estatal de gobierno (Nación, provincias y municipios); sin embargo, a pesar de estos firmes avances, hasta la fecha no cuenta con un poder tributario como la Nación y las provincias.

Avances jurisprudenciales. Lo anterior encontró reflejo en la innovación producida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Rivademar c/Municipalidad de Rosario”, al señalar que los caracteres propios del municipio son incompatibles con la autarquía, pues no pueden ser privados de las atribuciones necesarias para el desempeño de su cometido como organismo gubernamental esencial, debiendo garantizarse necesariamente su subsistencia económica, consagrando así su autonomía económica.

Esto implicó retornar a los orígenes, ya que la Corte tuvo que resolver cuando se cuestionó la naturaleza de la institución a poco de dictada la Constitución Nacional en 1853, declarando que la obligación impuesta a las provincias en el art. 5° era el fiel reflejo de la tradición hispano-criolla, de donde surgía imperiosamente sobre la realidad institucional del país, la existencia de un derecho municipal autónomo sujeto a la competencia exclusiva municipal (F. 9:277); posteriormente lo consideró organismo de gobierno y entidad esencial (F. 154:25) cuyo establecimiento es requisito fundamental para la autonomía provincial (F. 199:423).

Criterio que reiteró en “Municipalidad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe”, al sostener que por el art. 5° (CN) las leyes provinciales deben establecer imperativamente los municipios, con las atribuciones mínimas necesarias para desempeñar sus cometidos, agregando que sus alcances y límites surgen de la CN y las leyes provinciales, sobre cuya correlación, interdependencia y conformidad entre sí no incumbe decidir, salvo que violen principios, derechos y garantías establecidos constitucionalmente que deben ser invocados y demostrados.

Doctrina que mantuvo al pronunciarse sobre el artículo 123 (CN) en la causa “Municipalidad de La Plata s/ Inc. del decreto ley 9.111”, sosteniendo que las provincias están obligadas a regular la autonomía sin violar el mínimo establecido en cada uno de los cinco aspectos contemplados; y en caso de violar el aspecto económico-financiero, debe probarse el compromiso existencial municipal o el quebranto en sus fondos.

Un paso atrás. La Corte, en el caso “Laboratorios Raffo c/Municipalidad de Córdoba”, revocó la sentencia del Tribunal Superior de Justicia provincial, que reconocía la facultad municipal de cobrar la Contribución sobre el Comercio, la Industria y las Empresas de Servicios, sosteniendo que no es una tasa por no respetar su jurisprudencia sobre el tema, pues sólo puede aplicarse a una concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio referida a un bien o acto del contribuyente, lo cual es imposible sin un local en el lugar, y por ende se intenta cobrar un impuesto que transgrede la coparticipación federal.

Señala además que los jueces tienen el deber de conformar sus decisiones a su doctrina, salvo nuevos argumentos.

Este fallo implica que vuelve sobre sus pasos, desconociendo las consecuencias de sus propios fallos analizados anteriormente, y para peor, se equivoca completamente, pues el Tribunal Superior de Justicia, al fallar, tuvo en cuenta la nueva perspectiva jurisprudencial y constitucional que iluminaba la problemática para considerar que la clásica jurisprudencia sobre tasas municipales sobrevino inaplicable.

Cabe agregar que desde un punto de vista formalista encuadró al tributo como tasa y no como impuesto, sin explicar por qué no era encuadrable como contribución, pese a su denominación expresa y en contra de sostener como principal criterio interpretativo la letra de la ley.

Además, asimiló el sustento territorial a la existencia de local físico, dejando de lado la indiscutida actividad comercial del contribuyente en beneficio propio realizada por terceros, cuando lo verdaderamente importante es que la actividad alcanzada impositivamente lo sea dentro del ámbito municipal y no como se realiza (por sí mismo o por terceros, en local propio o ajeno).

Por otra parte, coincidió con el criterio distributivo de la coparticipación basado en la clásica distinción impuestos, contribuciones especiales y tasas, pese a carecer de precisión técnica, pues en los hechos un mismo tributo puede comportarse de distinto modo según las circunstancias, lo cual acarrea discusiones sobre si está incluido en la coparticipación. Pero más allá de su validez técnica, desde la reforma constitucional los municipios tienen plena autonomía para crear sus propios tributos sin importar el nombre.

Por último, pero no menos importante, es que fue considerado inconstitucional por violar la Ley de Coparticipación que paradójicamente devino inconstitucional por omisión, ante el incumplimiento del mandato constitucional, ya que la reforma dio rango constitucional al Régimen de Coparticipación Federal a sancionarse y no a la Ley 23.548; por ello la cláusula transitoria 6ª estableció que el nuevo régimen debía estar vigente al finalizar 1996, lo que evidentemente no ocurrió.

Para finalizar, cabe acotar que desde la reforma, el municipio tiene una autonomía institucional distinta a la provincial, que implica que para serles aplicables los convenios multilaterales, debe tener participación en su formulación.

De todo lo analizado surge que la Corte Suprema dejó a la autonomía municipal sin potestad tributaria.

( La Voz del Interior – Córdoba, 23-7-09)