Sospechas e impugnaciones contra las compras del Estado
Gerardo Young.
En todo el país, se gastan cerca de $10.000 millones al año en licitaciones y contrataciones. Pero no hay un protocolo común, lo que permite manipulaciones.
Se supone que deben ser transparentes, que deben convocar a la mayor cantidad de oferentes posibles, que deben incitar a la competencia por calidad, precio, servicios. Las licitaciones y contrataciones públicas son el motor de gestión de cualquier gobierno, pero muchas veces son cuestionadas y dudosas, se las acusa de estar dirigidas a dedo o de encubrir compras directas.
El gobierno nacional, pero también los provinciales y cada municipio del país, deben usar algún tipo de compulsa de precios -licitaciones, contrataciones abiertas- para las compras que superen los 50 mil pesos. Esto supone que la mayoría de las compras del Estado se hacen a través de estos métodos. Sólo el gobierno nacional gasta así más de 2.300 millones de pesos al año en no menos de 33 mil operaciones, sin contar las licitaciones por obras públicas. Se estima que en todo el país el sistema de compras públicas moviliza en general algo más de 10 mil millones al año. ¿Pero se hacen bien las compras? ¿Son todo lo transparente que se supone? ¿Cuáles son las trampas más usuales y las más novedosas para manipularlas?
Clarín accedió a documentos de la Unión de Proveedores del Estado (UAPE), la organización que nuclea a más del 90 por ciento de los proveedores registrados en el Estado. De allí surgen las principales quejas y demandas contra las contrataciones públicas, un sistema que está bajo permanente atención en todo el mundo. Tanto, que según el último reporte sobre el tema de la ONG Transparencia Internacional (2006), los países latinoamericanos hacen sus compras con un sobreprecio promedio del 40 por ciento. La clave para detectar esos sobreprecios y otros problemas está en los pliegos que convocan las licitaciones. Los informes de la UAPE que los cuestionan forman un mapa, sin distinción de banderas jurisdiccionales ni partidarias, sobre sus principales falencias.
Ambiguas
La clave está en el momento de confeccionar las licitaciones. Para comprar colchones, formularios, o hasta medicamentos, la forma más corriente de "dirigir" una licitación consiste en la confección de un pliego ambiguo sobre el producto que se está intentando comprar. El 10 de agosto pasado, la UAPE impugnó, por ese motivo, nada menos que la licitación para la compra de las libretas especiales que serán soporte de los nuevos DNI. Ocurre que en la licitación (monitoreada por Naciones Unidas) se exigió a los postulantes una serie de requisitos técnicos (tamaño de las libretas, calidad del papel, color) pero se sostuvo que la impresión de los números del documento "podrá ser efectuada a elección del oferente, en sistema offset o intaglio, o en una combinación de ambos". En la nota de la impugnación, la UAPE sostiene que es altísima la diferencia de costo entre una impresión con relieve (intaglio) y la offset. "Al ser el insumo no claro ni específico, queda librado a la determinación del oferente y al claro arbitrio de la autoridad licitante el modo de comparar las disímiles ofertas que se presenten". La impugnación está siendo analizada en estas horas por la Oficina para Proyectos de la ONU.
La ambigüedad es todavía más habitual en las contrataciones de servicios profesionales o estudios de consultoría, que figuran entre las necesidades más requeridas por el Estado (Ver infografía). En agosto de 2008, Clarín reveló irregularidades en el Plan Nacer, un programa de inversión para combatir la mortalidad infantil del Ministerio de Salud, con apoyo del Banco Mundial, que supone el desembolso de 430 millones de dólares. Ese programa está cuestionado por supuestos sobreprecios y contrataciones millonarias a consultoras privadas, que debían realizar encuestas sobre la salud de la población aborigen que suponían estudios vagos y amplios, a pesar de que muchos estudios, o similares, ya habían sido hechos por el INDEC. Los cuestionamientos al Plan Nacer pasaron a ser investigados por la Justicia federal, donde ya enviaron toda la documentación al cuerpo de peritos contables de la Corte Suprema. "La pericia está en marcha", dijeron desde el juzgado de Norberto Oyarbide.
Cantadas
Otro recurso usual para manipular licitaciones consiste en anticiparle a determinados proveedores una futura compra. Eso es lo que sospecha la UAPE sobre la licitación del Ministerio del Interior para la confección de las urnas y la compra de elementos de librería que se usaron en las elecciones legislativas del 28 de junio pasado. El Ministerio pidió urnas de cartón y almohadillas para tintas, entre otros insumos, certificadas por normas de calidad que, según la UAPE, no podían conseguirse en menos de un mes. La convocatoria para la compra de estos insumos, sin embargo, dejó a los proveedores apenas cuatro días para conseguir los certificados. Obviamente, sólo se presentaron a la oferta, y ganaron, un par de proveedores que tenían la certificación antes de hacerse público que iba a ser un requisito. Fuentes del ministerio del Interior explicaron que la impugnación fue hecha fuera de término, por lo que la licitación se ejecutó igual, por más de 2 millones de pesos.
El principal problema del sistema de compras del Estado es su falta de regulación específica. En el año 2001, un decreto nacional (1023/01) estableció el Régimen de Contrataciones de la administración pública, pero ese decreto no se reglamentó jamás. Según el propio decreto, debía reglamentarse en un plazo de 60 días hábiles, por lo que la demora ya es (desde el 16 de octubre de 2001) de 7 años, 10 meses y 8 días.
Según Alfredo Popritkin, ex perito contable de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y experto en fraudes, es fundamental que se defina una reglamentación clara que favorezca la competencia, única garantía de transparencia y eficacia. Popritkin apunta también otros dos problemas del actual sistema: la falta de publicidad de las compras y el exceso de contrataciones directas -con menos exigencias para el Estado-, que incluyen a las compras de bajo costo pero también a las que se deciden cuando hay un proveedor único. "Deberían exigirse una cantidad mínima de proveedores a invitar y que sean notificados en cada licitación", sostiene.
La inexistencia de un protocolo único permite que cada funcionario haga la licitación a su modo. Por ejemplo, no hay reglas obligatorias sobre el monto de las garantías que se deben exigir a los proveedores o la forma de calificar a esos mismos proveedores, lo que muchas veces permite direccionar las licitaciones a una determinada empresa. Clarín consultó las razones de esta demora a la Secretaría de la Gestión Pública, encargada de los procesos de transparencia de las compras públicas, pero allí prefirieron no dar una respuesta.
Dirigidas
En la ciudad de Buenos Aires, los pedidos de garantías altas o excesivas han trabado una de las últimas licitaciones, la de la contratación de un servicio para proveer y distribuir medicamentos en los hospitales y centros de salud de la Ciudad. Como exigencia a los proveedores, la Ciudad les pidió a los candidatos una garantía de 14 millones de pesos -sólo para participar en la licitación-, una enormidad que sólo pueden ofrecer las grandes compañías de correo. Y no sólo eso: se exigió también una facturación anual de no menos de 150 millones de pesos.
Según la UAPE, esta es la tendencia que ha tomado la gestión de Mauricio Macri, "en contra de las pymes" que suelen proveer a los distintos actores del Estado. Desde la Ciudad, defienden la posición del gobierno con el argumento de que "lo que se defiende es la plata de los vecinos". De todos modos, la licitación para la distribución de medicamentos fue dada de baja porque se habían presentado apenas dos oferentes -OCA y UPS- y con propuestas demasiado costosas. El servicio está hoy a cargo de UPS, pero por un viejo contrato que, aseguran, será reformulado para el año próximo.
Algo similar ocurrió a fines de 2008 con la licitación que pretendió comprar equipamiento de alta tecnología para hospitales públicos porteños. La licitación 17/08 fue muy amplia y exigía tantos requisitos y tanta variedad y especificidad de equipamientos, que tanto la UAPE como el bloque kirchnerista de la Legislatura la impugnaron, al considerar que estaba "dirigida" a un único proveedor.
Cierto es que la licitación era inalcanzable para el enorme universo de proveedores del sistema de salud, ya que exigía que no hubiese intermediarios en la operación. También aquí se pedía como condición una facturación comprobada muy alta, de 30 millones de euros en los últimos tres años. Con tantas peticiones, sólo se presentó una sola candidata, la firma Inso Sistemi, italiana, señalada por la oposición como la beneficiaria a dedo de la licitación. Las quejas frenaron las compras y los hospitales porteños siguen careciendo del equipamiento hospitalario básico, que se calcula tiene un promedio de 20 años de antigüedad, lo que lo convierte muchas veces en obsoleto. Según fuentes del ministerio de Salud de la Ciudad, la licitación volverá a hacerse pero con una convocatoria más amplia que permita entrar en la competencia a las empresas locales.
Sin transparencia
Otra licitación cuestionada por la UAPE pertenece al Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires, para la compra de 25.000 colchones para los programas de asistencia social. La licitación 21/09, en pleno proceso, fue presentada en sociedad a través de la página web de la provincia. La publicidad, se sabe, es esencial para la transparencia de los procesos licitatorios. Sólo que en la web, la Provincia pidió cotizar colchones de 18 centímetros de densidad, mientras que semanas después, cuando llegó el momento de la verdad -el 10 de junio-, el pliego oficial de la presentación pidió colchones de 11 centímetros de densidad. Para los proveedores, ese cambio repentino de las condiciones dejó sin juego a los fabricantes, porque no les permitió ajustar su presupuesto a tiempo o indagar en sus canales de producción para analizar cómo achicar costos. De estos equívocos, claro, quedan a salvo aquéllos que están avisados de antemano.
Las posibilidades para manipular las compras del Estado son muchas. Pedidos de garantías exageradas, avisos a los proveedores amigos, demandas demasiado específicas que eliminan la competencia. Mañas y opciones que están en las manos de los funcionarios que preparan los pliegos y se aprovechan de la falta de reglas y controles, con trucos ocultos en la letra chica de expedientes que pocos miran.
Clarín, 23-8-09
