EN LA ADMINISTRACIÓN GUBERNAMENTAL DE MAURICIO MACRI
Movimiento 21, 5 NOVIEMBRE, 2018
Por Gonzalo Diéguez*
*El autor es politólogo. Profesor de grado y posgrado
UBA – UNLP.
Desde que asumió la presidencia en diciembre de 2015,
la administración gubernamental de Mauricio Macri demostró una particular
atención focalizada en el intrincado y heterogéneo universo del empleo público.
Una breve cronología de los casi tres años del gobierno de Cambiemos, ilustra
esta situación.
Al iniciar su mandato, en los primeros días de enero
de 2016, mediante el Decreto 254, el por entonces flamante ministerio de
Modernización se planteó revisar los concursos de selección de personal de los
últimos dos años y las designaciones de los últimos tres ocurridas durante el
segundo mandato de CFK; proceso que culminó con más de 10.700 empleados
desafectados entre las diferentes reparticiones de la administración pública
nacional.
Posteriormente, en enero de 2017 se dictó la Decisión
Administrativa 12/2017, que dispuso el congelamiento de cargos estableciendo
límites a la contratación de personal, tomando como tope las cantidades
existentes al 31 de diciembre de 2016.
A comienzos de 2018, durante el mes de marzo, mediante
los decretos 167 y 174, la Decisión Administrativa 267 y otras 22 resoluciones
de la jefatura de gabinete de ministros, el Presidente planteó la “necesidad de
reducir las estructuras administrativas en virtud del ahorro fiscal” y si bien
avanzó en el rediseño y simplificación del gabinete (uno de los más grandes de
la región junto a los de Chile y Brasil), las medidas derivaron en un
reforzamiento de las primeras líneas políticas y un retroceso de la
participación de las mujeres en los cargos de conducción política dentro del
gabinete (Gasparín, Diéguez, 2018).
Ahora, mediante el decreto 632, se propone entre los
ítems más salientes el congelamiento en las contrataciones en la administración
pública hasta el 31 de diciembre de 2019 junto con la prohibición de
bonificaciones y suplementos, así como la reducción de viáticos y el uso de
vehículos oficiales y viajes (estos últimos ítems, afectarían estrictamente a
los funcionarios públicos más que a los empleados estatales).
Asimismo, plantea la finalización de los convenios
establecidos con las universidades para fines del año 2018: un universo de más
de 6.380 contratados que nutren el “lado b” de la precariedad laboral del
empleo estatal, donde casi un tercio de los más de 715.000 empleados del sector
público nacional distribuidos entre ministerios, organismos descentralizados y
empresas se encuentran prestando servicios mediante esta modalidad.
En virtud de todo esto, enumeraré a continuación
cuatro interrogantes en torno a la implementación efectiva de la nueva
normativa y sus implicancias, con el propósito de enriquecer un debate que en
ocasiones se asemeja más a una “discusión entre sordos y a los gritos”,
escenario que dificulta un análisis responsable y coherente en relación al
trabajo en el Estado.
1) La finalización de los convenios de cooperación con
Universidades
Como señala la literatura especializada en la materia,
una mayor o menor presencia de trabajadores en el sector público no se traduce
automáticamente (ni necesariamente) en mayores capacidades estatales. En este
sentido, la desvinculación de recursos humanos calificados puede repercutir,
paradójicamente, en detrimento de las capacidades estatales de las burocracias
públicas, retroalimentando el denominado síndrome sobre falte que señaló Oszlak
20 años atrás (sobredimensionamiento del personal en ciertas áreas y ausencia
de recursos claves de incidencia crítica, en otras).
Para contextualizar este punto, cabe recordar que el
Estado en Argentina cuenta con niveles de empleo público relativamente cercanos
a las naciones más desarrolladas (unos 3.9 millones de personas que representan
un 18% de la población económicamente activa), pero carece de una gestión
pública que nos permitan evaluar la calidad e impacto de los resultados de las
políticas públicas.
2) Organismos descentralizados y empresas estatales,
el universo paralelo del empleo público
Desde el 2003 a la fecha, el Estado argentino expandió
sus fronteras de funcionamiento, y su correlato fue el notable crecimiento de
la estructura del sector público a nivel nacional. Desde los 21 ministerios
actuales, pasando por los 82 organismos descentralizados o las 53 empresas
públicas, el entramado organizacional vigente es significativamente mayor y más
complejo, tanto en tamaño como en funciones, respecto a lo que era en 2003.
Aquí la complejidad más notoria reside en la
voluminosidad y heterogeneidad de los marcos normativos vigentes: más de 50
regímenes laborales diferentes que coexisten entre sí regulando los criterios
de ingreso, carrera y compensaciones en todo el sector público nacional,
generando distorsiones significativas, entre otros aspectos, en los niveles
salariales que percibe un empleado público en un ministerio, respecto de otro
que desempeña funciones en una agencia estatal o una corporación pública.
Ante este escenario, pareciera muy clara la necesidad
de consolidar, en forma coherente y sistematizada, el voluminoso y heterogéneo
sistema de “reglas de juego” que orientan la gestión de los servidores
públicos. Para ello, vale reiterarlo por enésima vez, la experiencia comparada
muestra la importancia estratégica de la generación de consensos básicos entre
elites políticas, empresariales y sindicales.
3) Los roles y funciones del Ministerio de
Modernización, la Jefatura de Gabinete y el Ministerio de Hacienda en materia
de empleo público. ¿Es posible la coordinación técnica y política?
El texto del decreto plantea en los artículos I,VI y
XII la coordinación de los procesos de trabajo en forma articulada entre estos
tres ministerios, tanto para el relevamiento de las dotaciones de personal como
de los regímenes salariales y las condiciones de contratación, entre otros
aspectos.
Este
ejercicio de coordinación exige atributos de integralidad y coherencia dentro
del programa de racionalización del empleo público nacional, elementos que se
encuentran a su vez condicionados por las capacidades burocráticas de los
niveles directivos y gerenciales (nota de color: de los casi 2700 cargos directivos
nacionales, actualmente el 97 por ciento está nombrado en forma transitoria,
exceptuando los concursos y los requisitos formales para desempeñar el cargo).
De esta manera, la gobernanza de la implementación de
estos procesos puede traer consigo tensiones y desafíos que atentan contra un
desempeño gubernamental efectivo, introduciendo la necesidad de una calibración
muy precisa entre una mayor división del trabajo de carácter esencialmente
técnico y la integración de estas actividades con decisiones de estricta
naturaleza política, propia de la naturaleza de la gestión pública.
4) Transición de gobierno y pacto fiscal, el
federalismo en primer plano
Finalmente, en el artículo XIII el texto del decreto
invita a “adoptar medidas similares” y replicar esta iniciativa tanto en las
provincias como en los ámbitos de los poderes legislativos y judiciales.
Al respecto, resulta fundamental tener en cuenta que
en Argentina, el 79 por ciento de los empleados públicos trabaja en las
estructuras estatales de las provincias y municipios (mayormente son docentes,
médicos, enfermeros y policías). Así, el sector público nacional explica apenas
el 21 por ciento del empleo público total.
Sin embargo, el ritmo y la intensidad del crecimiento
del empleo estatal no se comportaron en forma homogénea para los tres niveles
de gobierno.
En términos relativos, el empleo público nacional
había registrado un crecimiento constante en la cantidad de trabajadores
estatales en el período 2010- 2015 a un ritmo promedio del 4 por ciento anual.
Esta tendencia se frenó en los años 2016 y 2017 con una caída tanto en términos
absolutos y relativos desestacionalizada del orden del 1,4 por ciento de
acuerdo a las cifras oficiales provistas por el Ministerio de Trabajo.
Esta situación, contrasta en mayor medida con la
marcha sinuosa y ascendente del empleo estatal en la mayoría de las 24
provincias y los más de 2550 municipios que conforman el sector público del
país.
Este
escenario se refleja de manera explícita en las cuentas y finanzas públicas: el
gobierno nacional destinó en 2017 menos del 11 por ciento de su presupuesto a
pagar salarios, frente a un promedio de 52 por ciento en las provincias y 64
por ciento en los municipios.
De este modo, las estadísticas nos muestran que para
intentar quebrar la inercia de crecimiento del empleo público es absolutamente
necesario contemplar las economías regionales y abordar al empleo estatal en
clave del federalismo político y fiscal.
