NEGOCIACIONES DE DEUDA Y PROYECTO DE LEY AL CONGRESO

Por Héctor GIULIANO

(24.1.2020)

El 21.1 el gobierno del presidente Alberto Fernández, a través del Ministerio de Economía (MECON) a cargo de Martín Guzmán envió al Congreso un Proyecto de Ley (PL) titulado “PL de Gestión de la Sostenibilidad de la Deuda Pública Externa” mediante el cual – según dice el Mensaje del Poder Ejecutivo Nacional (PEN) - se declara prioritaria para el interés de la República Argentina (RA) la restauración de dicha sostenibilidad en los términos del artículo 65 de la Ley 24.156 de Administración Financiera.

El objeto del presente trabajo es analizar cuál es el sentido de este PL, cuál la operatoria que establece y cuál el contexto dentro del que sería aplicado.

SENTIDO DEL PROYECTO

La Ley 27.541 de Emergencia Pública, recientemente aprobada por el Congreso (23.12 pasado), ya le confiere amplísimas facultades delegadas al PEN para renegociar lo que quiera en materia de Deuda Pública.[1]

Ahora bien, qué significa Sostenibilidad de la Deuda ?

La palabra Sostenibilidad (no Sustentabilidad) deriva de Sostenible y según la RAE (Real Academia Española) hace referencia a lo que puede mantenerse a lo largo del tiempo sin agotarse o causar daños graves.

El término Sostenibilidad aplicado a las Finanzas del Estado y a la Deuda Pública en particular debiera asimilarse al de Solvencia, esto es, a la capacidad de repago de las obligaciones financieras del Fisco.

Empero esta premisa elemental no se cumple en materia de Endeudamiento Público en la Argentina y también en la mayor parte del Mundo porque se parte de la base que las Deudas del Estado nunca se cancelan sino que siempre se refinancian, es decir, se reestructuran bajo un régimen de Deuda Perpetua.

El propio ministro Guzmán lo recordó expresamente el otro día diciendo: “Se sirven los intereses, pero ningún país del mundo paga las amortizaciones de capital. Se refinancian.” (La Nación, 22.1.2020, página 8).

Ergo, lo que el nuevo PL busca autorizar es que – contando con una amplísima delegación de facultades – el gobierno Fernández pueda renegociar cualquier cosa en el marco del Sistema de Re-endeudamiento Permanente del Estado (como lo hicieron todas las administraciones anteriores, incluyendo las de Kirchner).

El nuevo PL no hace referencia alguna ni fija limitaciones ni da detalles acerca de la oferta de refinanciamiento que el Gobierno presentaría a los Acreedores en función de las facultades que le otorga este proyecto.

Se trata de una delegación abierta y prácticamente ilimitada del Congreso al Ejecutivo, sin indicar restricciones y que, como agravante, es redundante con los términos ya delegados por la Ley 27.541 de Emergencia Pública: un verdadero “cheque en blanco” para que el gobierno Fernández pueda negociar cualquier cosa.[2]

OPERATORIA DEL PROYECTO

En realidad, la operatoria propiamente dicha que autoriza el PL ya ha sido vista en las notas 1 y 2 del acápite anterior y en el Anexo Final, por lo que éste acápite se va a referir específicamente a tres aspectos centrales que están relacionados entre sí,  que hacen a la naturaleza y alcance el Proyecto y a la identificación de los Acreedores:

a) NATURALEZA DEL PL

El PL PEN sobre Sostenibilidad de la Deuda Pública a ser reestructurada contiene una delegación cuasi-ilimitada y redundante de facultades al Ejecutivo que no justifican el dictado de una nueva ley al efecto.

Por otra parte, ninguna de estas autorizaciones y/o facultades delegadas son nuevas.

Las Leyes 24.156 de Administración Financiera del Estado[3] y 27.541 de Emergencia Pública[4] ya conceden facultades delegadas amplísimas al Gobierno Fernández que hacen innecesario otra ley nueva sobre lo mismo.[5]

La única novedad que surge y/o se infiere del texto del PL es la existencia de un fuerte y duro condicionamiento de los Acreedores Financieros del Estado sobre la administración Fernández para que el actual gobierno tenga las manos totalmente libres para poder aceptar cualquier cosa que se negocie, contando para ello con todas las coberturas jurídicas del caso, dejando a cargo de los funcionarios argentinos un grado de discrecionalidad en la aceptación de condiciones que no los comprometa como tales y garantizando a los tenedores de bonos la no intervención del Congreso.

b) ALCANCE DE LA DEUDA

Es importante destacar que el PL se refiere solamente a la Deuda Pública Externa y no a la Deuda Total del Estado (Externa e Interna).

Esto significa que los Acreedores Internos – que según el Criterio de Residencia son aquéllos que tienen domicilio declarado en nuestro país – no están alcanzados en forma directa por el presente Proyecto.

El detalle no es menor por cuanto gran parte de los acreedores – básicamente grandes Fondos de Inversión de Riesgo (Hedge Funds o Fondos Buitre) – pudieran actuar así indistintamente como Acreedores Internos o Externos después del gran cambio de manos que tuvieron los bonos argentinos desde la Crisis de Deuda Macri del 2018 hasta la fecha por haberse realizado importantes compras de bonos-basura de nuestro país que fueron adquiridos por los nuevos Fondos Buitre hasta un 40 y un 30 % de su valor y ahora son reclamados al Estado Argentino a su valor facial o nominal de 100.

Para ello es exigencia o requisito clave a favor de los acreedores que el gobierno Fernández – lo mismo que antes el de Macri – no blanquee la realidad de la insolvencia argentina (es decir, que no reconozca el Default de la Deuda porque ello provocaría una caída adicional en el valor de cotización de los títulos), que el gobierno Fernández les acepte la fórmula de servidumbre de mantener los pagos de la Deuda Deuda mientras se negocia y que mantenga la Política de Reperfilamiento o diferimiento de plazos que se prolongan así a las tasas de interés más caras del Mundo.

En este aspecto, el alcance del PL restringido a la Deuda Externa Pública es engañoso, peligroso y equívoco porque el 50 % de la Deuda – 324.000 MD (Millones de Dólares al 30.9.2019) - según Criterio de Residencia del Acreedor es Externa pero el 80 % de la Deuda está contraído en moneda extranjera, de modo que el objetivo subyacente del PL en cuanto a preservar las reservas en divisas del Banco Central (BCRA) no necesariamente se cubre con este Proyecto puesto que hay gran parte de la Deuda Interna que está en Moneda Extranjera y/o indexada por tipo de cambio. 

c) IDENTIFICACIÓN DE LOS ACREEDORES

Conforme lo hemos planteado y desarrollado desde hace años y hasta el presente, el primer paso – concreto e indispensable en todos los casos de Crisis de Deuda, por falta de capacidad de pago, para tratar de reestructurar pasivos - sean del Estado o de cualquier Particular o Empresa - es conocer quiénes son nuestros acreedores, esto es, quiénes son los tenedores de los títulos a ser refinanciados y en qué condiciones, ya que – por analogía con el Derecho Concursal - es la regla en toda convocatoria de acreedores.     

Esto permitiría saber con quiénes está negociando realmente el gobierno Fernández, cumplir con reglas elementales de transparencia de la información pública y garantizar que las autoridades no sean cómplices en la práctica del anonimato de los capitales financieros que hoy estrangulan nuevamente las Finanzas del Estado Argentino.

La clave reside en la realización de un  Censo completo de Acreedores – que el autor de esta nota ha propuesto al MECON y desarrollado en un trabajo reciente hecho llegar a las autoridades a fines de Diciembre - pero aparentemente los altos funcionarios intervinientes – siguiendo una tradición institucional al respecto – mantienen este asunto en secreto.

No parece casual entonces, en el campo de las negociaciones en curso, que se hable más de cuestiones ligadas al reperfilamiento o pateo para delante de las obligaciones que de posibles mejoras en cuanto a Quitas de Capital y/o rebaja de las Tasas de Interés.

Ni que las declaraciones públicas de los funcionarios de gobierno pongan más énfasis en las frases hechas para la galería que en los puntos concretos y de fondo dentro de las negociaciones que se están realizando.

CONTEXTO FINANCIERO-POLÍTICO

Como ha sido destacado en forma sintomática, en su anuncio de remisión del PL al Congreso – para su tratamiento con carácter de urgente - el Ministro Guzmán se refirió a las facultades adicionales (reiterativas o redundantes) del proyecto pero no hizo ninguna referencia a los lineamientos de la o las propuestas que serían planteadas a los Acreedores ni a los verdaderos propósitos del nuevo cheque en blanco que el Ejecutivo pide al Parlamento para negociar en forma irrestricta lo que quiera (o lo que le impongan aceptar).

Este aspecto es tanto o más engañoso y peligroso que el sentido de la iniciativa, su naturaleza y sus alcances.

El punto más importante es, en definitiva, el de formalizar – una vez más – la autorización institucional para continuar emitiendo Deuda con prórroga de jurisdicción a Tribunales Extranjeros – clave o esencia de la exigencia de los acreedores en función de sus intereses – con lo que se mantendría la sujeción del Estado Argentino a controversias que se dirimirían así obligatoriamente en otros países, fundamentalmente bajo la legislación norteamericana del Estado de Nueva York.

Punto éste que precisamente desde el punto de vista histórico, jurídico y financiero, ha sido la clave o divisoria de aguas de los problemas de defensa argentina frente a los embates especulativos externos, de los que la Cuestión de los Holdouts fue el ejemplo paradigmático de las peores consecuencias de tales males.

Dado el énfasis puesto por el gobierno de Alberto Fernández en centralizar el PL en el tema de la prórroga de jurisdicción ante tribunales foráneos - aunque este requisito ya está establecido, autorizado y ratificado por otras delegaciones existentes - parece que tal punto reviste carácter especial para las negociaciones hoy en curso y estarían lógicamente ligadas al objetivo básico de la nueva reestructuración  de Deuda Pública que se está desarrollando.

Porque cabe recordarlo – y esto es muy importante - que el objetivo básico de todas las conversaciones con los miembros del llamado Club de la Deuda – Acreedores, Bancos Agente/Colocadores, Asesores Financieros/Jurídicos, Agencias Calificadoras de Riesgo, Bróker/Corredores de Bolsa en general, etc. -  así como los Organismos Multilaterales de Crédito intervinientes (con el Fondo Monetario a la cabeza), desde la gestión del gobierno Macri hasta la actual de Fernández han tenido y siguen teniendo por base un acuerdo definido de consuno, que es lograr un Nuevo Megacanje para que la Argentina retorne al Mercado Internacional de Capitales, justamente para volver a endeudarse.

Que tal es el objetivo final de todas las “negociaciones” que se están produciendo en torno a la nueva Crisis de Deuda por falta de Liquidez y Solvencia de la Argentina.

EN SÍNTESIS:

a) El PL de Sostenibilidad de la Deuda, estrictamente hablando, es innecesario, engañoso y hasta contradictorio en sí mismo porque no establece bases para una verdadera Solvencia Fiscal – que es la capacidad de repago de las obligaciones del Estado que garantice una cancelación definitiva de tales compromisos – sino al revés, porque faculta en forma irrestricta al gobierno Fernández para que firme cualquier cosa a los efectos de una Sostenibilidad que es sólo continuidad o refinanciación dentro de un Sistema permanente de Deuda Pública.

b) El PL está centrado en la Deuda Pública Externa – no Interna del Estado – y ratifica el principio de Prórroga de Jurisdicción ante Tribunales Extranjeros, que es un prerrequisito exigido por los acreedores y el FMI como garantía jurídica en contra de las posibilidades de defensa legal de la Argentina en caso de nuevas Crisis de Deuda.

c) El allanamiento del PL a las exigencias de los Acreedores y del FMI deja en condiciones tanto o más vulnerables a nuestro país frente a reclamos privados externos y deja abierta a la vez la puerta a la corrupción institucional de los miembros del llamado Club de la Deuda, que es el conjunto de personas e instituciones que se mueven en el sub-mundo financiero internacional - al amparo del anonimato de los verdaderos actores - a través de los grandes negociados internacionales de las reestructuraciones de Deuda Externa de los países.

Es así como la tríada Gobierno de Turno–Clase Política–Medios, con el ritornello o estribillo de la pesada herencia recibida, oculta nuevamente a la Opinión Pública el clásico juego de fondo de las deudas traspasadas, hoy las del tándem funcional Macri-Fernández en materia de re-endeudamiento del Estado Argentino, que tendría como ultimátum de arreglo forzoso el 31.3.2020, al finalizar el Plan Verano.

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ANEXO: LEY 27.249 SOBRE ARREGLO CON LOS HOLDOUTS (31.3.2016)

Esta  Ley derogó y/o modificó varias leyes que obstaculizaban el cumplimiento de los acuerdos secretos con los Holdouts: Leyes 26.017, 26.547, 26.886, 26.984 y 27.198. 

El Artículo 10 de la Ley dice: Autorízase a la Autoridad de Aplicación (el MECON) a realizar todos aquellos actos necesarios para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley, incluyendo, sin limitación, a:

a) La determinación de las épocas y plazos de participación en las ofertas de cancelación de deuda;

b) La determinación de las épocas, plazos, métodos y procedimientos de emisión de los nuevos títulos públicos;

c) La designación de instituciones financieras que participarán en la colocación de los nuevos títulos públicos y la contratación de otros empréstitos de crédito público;

d) La suscripción de acuerdos con entidades financieras colocadoras de los nuevos títulos públicos a emitirse, previéndose, para ello, el pago de comisiones en condiciones de mercado, las que en ningún caso podrán superar el cero coma veinte por ciento (0,20%) del monto de emisión;

Nota: En el PL Fernández-Guzmán esto se corrige ahora por 0.1 %.

e) La preparación y registración de un programa de títulos públicos ante los organismos de control de los principales mercados de capitales internacionales;

f) La suscripción de acuerdos con agentes fiduciarios, agentes de pago, agentes de información, agentes de custodia, agentes de registración y agencias calificadoras de riesgo que sean necesarios tanto para las operaciones de cancelación de deuda como de emisión y colocación de los nuevos títulos públicos, previéndose el pago de los correspondientes honorarios y gastos en condiciones de mercado; y

g) El pago de otros gastos necesarios de registración, impresión, distribución de prospectos, traducción y otros gastos asociados, los que deberán ser en condiciones de mercado, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en la presente ley.

Artículo 11. Exímese a las operaciones comprendidas en la presente ley del pago de todos los impuestos, tasas y contribuciones nacionales existentes y a crearse en el futuro, y de las restricciones cambiarias que puedan aplicarse a las operaciones contempladas en la presente ley.

Se trata de un ejemplo concreto de la correspondencia del tándem Macri-Fernández en materia de tratamiento del problema de la Deuda Pública Argentina con los Acreedores financieros del Estado.

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[1] La Ley 27.541, de Emergencia Pública – denominada “Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Pública” declara en su artículo 1 la emergencia en materia económica, financiera, fiscal, administrativa, previsional, tarifaria, energética, sanitaria y social, y delega en el PEN toda una serie de facultades para su instrumentación por parte el gobierno hasta el 31 de diciembre del corriente año.

El artículo 2 especifica las bases generales de tal delegación, la primera de las cuales es: “a) Crear condiciones para asegurar la sostenibilidad de la deuda pública, la que deberá ser compatible con la recuperación de la economía productiva y con la mejora de los indicadores sociales básicos;”

Y el artículo 3 faculta expresamente y en términos completamente amplios al PEN “a llevar adelante las gestiones y los actos necesarios para recuperar y asegurar la sostenibilidad de la deuda pública de la República Argentina.”

[2] El artículo  4  del PL autoriza a la Autoridad de Aplicación  - que es el MECON – para realizar “todos aquellos actos necesarios para dar cumplimiento a lo dispuesto en la presente ley incluyendo, sin limitación (el destacado es nuestro), a”:

a) Emitir nuevos títulos públicos a efectos de modificar el perfil de vencimientos dé intereses y amortizaciones de capital para restaurar la Sostenibilidad de la Deuda Púbica Externa, en los términos del artículo 1 de la presente Ley.

b) Determinar las épocas, plazos, métodos y procedimientos de emisión de nuevos títulos públicos.

c) Designar instituciones y/o asesores financieros para que actúen como coordinadores en la estructuración;

d) Designar instituciones y/o asesores financieros para que actúen corno agentes colocadores y/o en la ejecución de las operaciones de crédito público y/o para que actúen en la administración de manejo de pasivos y/o emisión de nuevos títulos y/o la contratación de otros empréstitos de crédito público.

e) Aprobar y suscribir contratos con entidades y/o asesores financieros para que presten los servicios enumerados en los incisos precedentes, previéndose para ello, el pago de comisiones en condiciones de mercado, las que en ningún caso podrán superar el cero coma uno por ciento (0,1%) por todo concepto del monto efectivamente canjeado y/o reestructurado, acorde a las especificaciones técnicas particulares que determine la Autoridad de Aplicación (el MECON). En forma previa a la suscripción de los contratos se deberá dar intervención a la Sindicatura General de la Nación.

f) Preparar y registrar títulos públicos emitidos en virtud del inciso a) ante los entes regulatorios y/u organismos de control y/o autoridades competentes de los mercados de capitales internacionales.

g)  Aprobar y suscribir contratos con agentes fiduciarios, agentes de pago, agentes de información, agentes de custodia, agentes de registración y agencias calificadoras de riesgo y/o aquellos agentes que resulten necesarios tanto para las operaciones de administración de pasivos como de emisión y colocación de nuevos títulos públicos, previéndose el pago de los correspondientes honorarios y gastos en condiciones de mercado acorde a las especificaciones técnicas particulares que determine la Autoridad de Aplicación. En forma previa a la suscripción de los contratos se dará intervención a la Sindicatura General de la Nación.

h) Realizar el pago de otros gastos necesarios de registración, impresión de documentos, distribución de prospectos, traducción y otros gastos asociados acorde a las especificaciones técnicas particulares que determine la Autoridad de Aplicación o a quien ésta designe, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en la presente ley.

Además:

Los contratos que se suscriban en los términos de la presente ley, no estarán alcanzados por las disposiciones del Decreto N° 1023/01, sus modifícatorios y complementarios (que es el Decreto que establece el régimen general de contrataciones públicas).

Artículo 5. Exímese a las operaciones comprendidas en la presente ley del pago de todos los impuestos, incluido el impuesto al valor agregado, tasas y contribuciones nacionales existentes y a crearse en el futuro, que puedan aplicarse a las operaciones contempladas en la presente ley.

Artículo 6. Facúltase a la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) a efectuar las modificaciones presupuestarias que resulten pertinentes para dar cumplimiento a las disposiciones de la presente ley.

El Autor de esta nota agrega tres breves comentarios y/u observaciones con respecto al articulado precedente:

1. El inciso a) del Artículo 4 – que se remite al Artículo 1 del PL – habla de “restaurar la Sostenibilidad de la Deuda Pública Externa” sin explicar qué se entiende por tal “restauración” ni cuáles serían los requisitos mínimos para lograrla.

2. La referencia del inciso e) del Artículo 4 al tope de comisiones del 0.1 % del monto canjeado y/o reestructurado no garantiza totalmente evitar la discrecionalidad que pueda darse en materia de Gastos, Honorarios y otros conceptos, que dependen de las “condiciones de mercado”.

3. Notablemente, el texto de todo el Artículo 4 – que concede delegaciones amplísimas para que el MECON arregle cualquier cosa con las partes intervinientes en el trámite de reestructuración de la Deuda del Estado - reproduce casi textualmente los términos de la Ley Macri 27.249, de rendición incondicional por el fallo Griesa y bajo acuerdos secretos con los Holdouts, que dice prácticamente lo mismo (Ver Anexo al Final).

[3] La Ley 24.156 de Administración Financiera del Estado en su Artículo 65 dispone que “el PEN podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública ... mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.”

Como lo hemos señalado en múltiples oportunidades, la redacción de este artículo es engañosa y totalmente permisiva y sin restricciones para cualquier gobierno dado que por lógica de Matemática Financiera siempre es posible cumplir este requisito mejorando aunque sea mínimamente una de las tres variables a costa de empeorar las otras dos (por ejemplo, plazos versus tasa de interés/monto o montos versus plazos/tasas de Interés).

[4] Ley 27.541 de Emergencia Pública, denominada Ley de Solidaridad Social y Reactivación Productiva en el marco de la Emergencia Pública ya hemos visto más arriba que faculta al PEN a llevar adelante todas las gestiones y los actos necesarios para recuperar y asegurar la sostenibilidad de la deuda pública de la República Argentina.

La palabra “recuperar” tiene aquí un valor muy relativo dado que la Sostenibilidad de la Deuda no garantiza la Solvencia del Estado para cancelarla sino solamente para reestructurarla en función de un Sistema de Deuda Perpetua.

La delegación amplia y genérica de la Ley a las acciones del Ejecutivo cubren en realidad toda la operatoria descripta en el PL.

[5] También la Ley 27.467 de Presupuesto 2019 en su Artículo 45 autoriza al PEN, a través del MECON “a proseguir con la normalización de los servicios de la deuda pública referida en el artículo 44 de la presente ley, en los términos del artículo 65 de la Ley 24.156 y sus modificaciones o de la ley 27.249 de Normalización de la Deuda Pública y de Recuperación del Crédito, quedando facultado el PEN para continuar con las negociaciones y realizar todos aquellos actos necesarios para su conclusión.