Por Héctor GIULIANO
(2.12.2017)
El
gobierno Macri ha anunciado y está enviando al Congreso un paquete de Proyectos
de Ley (PL) que han sido presentados ante la opinión pública como Reformas Estructurales.
Ante
todo, cabe observar que estas reformas no son tales:
- Porque no se
trata de reformas propiamente dichas o cambios integrales ni de Sistemas
sino sólo de baterías de medidas en distintos ámbitos, con el interrogante
que no está claro si son compatibles entre sí y/o si conducen
efectivamente a los objetivos nominalmente previstos, que serían la rebaja
de costos empresarios, la reducción del Gasto Público y la disminución del
Déficit Fiscal.
- Porque parte de
los proyectos todavía no están definidos en detalle y además se encuentran
lógicamente sujetos a los cambios que se negocien fuera y dentro del
Congreso para poder aprobar las leyes respectivas, de modo que igualmente
no puede precisarse el sentido y alcance final de las modificaciones
legales que se instauren dado que todo está en curso de negociaciones.
- Porque los
tiempos de presentación, debate parlamentario y comienzo de vigencia de
las medidas que se adopten hacen a estas reformas de cumplimiento relativo puesto que la mayoría de los
cambios que se proponen son graduales
en su aplicación y se harían durante un período que excede el mandato del
actual gobierno.
Siendo
así que un collage de proyectos sin
definición completa ni claras relaciones entre sí, y sin tiempos ciertos de
implementación no son reformas seguras
ni reformas propiamente dichas.[1]
O
sea, que la forma y los resultados de este paquete de medidas – denominado
ampulosamente reformas – están
todavía por verse y más aún por cuantificarse.
La
clave de respuesta final a estos interrogantes – una vez sancionados los
cambios que resulten de esta complejo proceso de negociaciones extra e
intra-parlamentarias – va a estar en el único lugar que es el receptáculo
obligado y concreto de tales modificaciones: el Presupuesto 2018; ya que este
PL de Presupuesto fue elevado en tiempo
y forma por el gobierno al Congreso el 15.9 pasado pero ahora va a tener
cambios más que relevantes en el cálculo de los Recursos y los Gastos del
Estado.[2]
En
este sentido, el PL modificado de Presupuesto 2018 será la prueba de la realidad o no del supuesto reformismo macrista en los
dos años que le restan de su mandato.
Notablemente
– como ya lo advertíamos reiteradamente en trabajos anteriores – toda esta
cuestión de las Reformas Estructurales que venía anunciando, sin precisiones, la
administración Macri no fue objeto de explicaciones oficiales ni mucho menos de
debate durante la reciente campaña electoral por las elecciones parlamentarias
del 22.10, ni por parte del gobierno ni por parte de la oposición.
Ahora
– como era previsible – resulta que después que los partidos políticos han conseguido
los votos de la ciudadanía sin haber bajado definiciones directas y concretas
frente a ninguno de los graves problemas reales que sufre la Argentina, recién
ahora empieza el cabildeo y debate interno de los proyectos de las llamadas reformas del gobierno Macri (esa batería
de proyectos que se presenta hoy – después de dos años de gestión - para la
segunda mitad de su mandato).
Dicho
con otras palabras, que la administración macrista planteó las cosas así: primero denme los votos frente al peligro
dialéctico de un retorno del Kirchnerismo que luego yo los sorprenderé con el
paquete de medidas que llamo reformas estructurales.
Y
la Partidocracia opositora acompañó esta postura.
El sentido de las Reformas
Conforme
al planteo oficial, las principales reformas propuestas por el gobierno Macri
son tres: Impositiva, Previsional y Laboral; y como derivado de la primera, modificaciones
parciales de la Coparticipación Federal de Impuestos, en función del acuerdo
firmado entre Nación y Provincias.[3]
Este
último aspecto no es un tema menor porque, aparte que en los hechos ello determina
un principio de apoyo de los legisladores provinciales en el Congreso a
instancias de los gobernadores respectivos, la Reforma Tributaria en particular
conlleva compromisos de reducción de impuestos por parte de las provincias –
fundamentalmente Ingresos Brutos y Sellos – que constituyen en promedio entre
el 70 y el 80 % de sus recursos propios.
Por
otra parte, estas medidas de reducción de tributos no resultarían en principio
muy compatibles con la prioridad fijada según el PL de nueva Responsabilidad
Fiscal – que forma parte del paquete de leyes propuesto por el gobierno - que
exige la disminución del Gasto Público y el Déficit Fiscal de todos los
distritos (incluso con alcance municipal) ya que obviamente se estaría trabajando
con la hipótesis de una baja de Ingresos Públicos.
Esto
último, empero, no es seguro que reduzca la Presión Tributaria provincial
porque – aparte de que las aplicaciones de los cambios son graduales – ya varias
provincias (con Buenos Aires y la CABA a la cabeza) han decidido aumentos
alternativos importantes en el Impuesto Inmobiliario, además del paralelo
incremento de las Tasas municipales por Servicios Generales (TSG, o ABL en la
Capital) con lo que los distritos estarían compensando la rebaja de Ingresos
Brutos.
Cabe
recordar además que la última palabra en esta materia la tienen formalmente las
legislaturas provinciales – que deben aprobar o no los acuerdos firmados por
los gobernadores – y que, si bien se considera que darán conformidad sobre lo
actuado, no se sabe en qué términos y en qué plazos lo harán.
Ergo,
es discutible que baje la presión tributaria neta en la Argentina porque aún no
está claro el balance compensatorio de reducciones de impuestos por un lado y
aumentos por otro, cosa para la que habrá que esperar el citado nuevo proyecto
presupuestario 2018.
Por
último, una duda central que hace al nuevo resultado de las cuentas fiscales (algo
que ya ha sido percibido pero de lo que poco se habla): la cuestión de si las
reducciones impositivas propuestas (en caso que efectivamente se verifiquen)
estarían realmente compensadas con baja de gastos por los gobiernos – nacional
y provinciales – ya que se necesitaría una disminución más que proporcional de
los Gastos Públicos en las respectivas jurisdicciones para compensar la
supuesta rebaja de recaudación y así poder lograr una reducción final de los
déficits fiscales que, como están las cosas, por el momento devienen algo bastante
hipotético.
El objeto de las
Reformas
Las
cuentas fiscales de la Argentina no cierran y la necesidad de desacelerar el
ritmo del endeudamiento del Estado, que se usa para cubrir los déficits gemelos
- fiscal y externo – plantea una dualidad en el objeto de las reformas
propuestas.
El
paquete de PL del gobierno Macri al Congreso tiene por finalidad declarada
bajar los costos impositivos, previsionales y laborales a las empresas pero
dice poco acerca de cómo quedarían las cuentas públicas.
El
objeto central de las reformas –
siempre según la formulación oficial – sería reducir la presión tributaria
(impositiva y previsional) sobre las empresas para favorecer la Inversión.
Aunque
se quiere presentar estas iniciativas como factores clave de una reactivación
económica no se trata, en realidad, de medidas que vayan
necesariamente a incidir – y menos en el corto plazo – en las decisiones de inversión,
producción y empleo dentro de la economía argentina.
Y
que se puedan tomar tales decisiones en el futuro depende menos de los cambios tributarios
que se instrumenten que de las condiciones fácticas que el propio gobierno
Macri plantea hoy como alternativa en materia económico-financiera.
En
efecto: ¿qué peso relativo tienen o pueden tener los cambios jurídicos en las
decisiones de inversión empresaria cuando es el propio gobierno el que
estimula, facilita y alienta la mayor rentabilidad de los negocios
especulativos frente a la rentabilidad de la actividad económica?
Este
dilema entre cambios legales de instrumentación a futuro versus ofrecimiento de
ganancias especulativas inmediatas y/o de muy corto plazo plantea en forma
determinante una inconsistencia central sobre la que se asienta la idea de las
reformas oficiales: una baja de la Presión Tributaria compensatoria parcial de
la creciente Presión Financiera.
Ya
que esas ventajas de rentabilidad financiera siguen siendo mayores y más
rápidas que las supuestas y graduales rebajas tributarias.
Dicho
en términos más simples: que es dudoso que cualquier empresario altere sus
decisiones económicas de inversión y producción cuando es el propio gobierno –
a través del Banco Central (BCRA) – el que le ofrece ganancias especulativas a
corto plazo (desde los 30 días !) en la compra de Lebac que rinden el 28-29 %
anual.[4]
Con
el agravante que la propuesta de estas reformas se da en un contexto financiero
adverso al de crecimiento económico que debiera llevar a que las empresas aprovechen
estas aparentes rebajas impositivas:
a)
Porque la política de altas tasas de interés
del BCRA no sólo constituye un ofrecimiento de mayores ganancias financieras
que productivas sino que mantiene el sesgo recesivo que daña la expansión de la
Producción y el Empleo, con el consiguiente problema de desarrollo del Mercados
que se requiere para nuevas inversiones.
b)
Porque el retraso cambiario – sostenido
precisamente en las altísimas tasas de interés domésticas que determina el BCRA
– retro-alimenta el circuito financiero especulativo, favorece el aumento de
las Importaciones y afecta el valor de nuestras Exportaciones.[5]
c)
Porque esta movida compensatoria – la idea de bajar la presión tributaria a
las empresas para compensar el alto costo financiero existente – no garantiza
la mayor recaudación del Estado para disminuir el Déficit Fiscal ni mucho menos
garantiza la baja de la Inflación por supuesto traslado a precios de las
rebajas impositivas (que es la ingenua esperanza que las empresas bajen sus
precios al público por tener menor presión tributaria).
En
síntesis, que la mentada reforma
tributaria Macri no garantiza el logro de una reducción del Déficit Fiscal,
que no constituye una verdadera modificación del Sistema Impositivo Argentino
sino sólo una batería de medidas y
que el mismo objetivo teórico se pudiera aspirar a cumplir por la vía más
simple y directa que existe en materia de Administración Tributaria, que es la
de combatir hasta sus últimas consecuencias la Evasión Fiscal.
Por
estas razones, habría explicaciones realistas mucho más fundadas para suponer
que el verdadero objetivo del magnificado paquete de Reformas Estructurales es
otro y que, en consecuencia, lo que se estaría buscando es algo distinto al
enunciado:
- Debido al
acelerado proceso de endeudamiento externo de la administración Macri -
que implica un aumento del stock de la Deuda Pública y un correlativo
aumento más que proporcional de los Intereses a Pagar – el Déficit Fiscal
se está desbocando y es necesario acotarlo.[6]
- Los grandes
acreedores externos están apretando
al gobierno macrista para que se les garantice el pago de estos servicios
crecientes de Intereses – ya que la totalidad de los vencimientos de
Capital se refinancia – y ello tiene que lograrse a través de planes de
Ajuste Fiscal que reduzcan y/o compensen el Déficit del Estado para poder
pagarle a los acreedores.[7]
- El paquete de Reformas Estructurales – un
conjunto de medidas muy insuficiente como para reducir significativamente
el déficit de las cuentas fiscales – tendría por finalidad seguir ganando tiempo mientras se toma más
Deuda Pública, que es el sostén y motor esencial de la gestión Macri.
En
este contexto, la venta de la idea de
Reformas a la opinión pública configuraría, en gran medida, un distractivo del empeoramiento
de la verdadera situación fiscal argentina – hoy replanteada en los déficit
gemelos (fiscal y externo) - pondría en evidencia el aumento de los
condicionamientos extranjeros por el problema financiero insoluble del aumento
de la Deuda Nacional[8]
sin capacidad de repago y mostraría, a la vez, la gravedad del cuadro que enfrenta
un gobierno deuda-dependiente que
necesita en forma desesperada vivir renovando vencimientos y colocando deuda
adicional todos los días como parte de su Política de Gobernar con Deuda, una
política sin la cual el gobierno Macri perdería automáticamente su estabilidad
financiera y política.-
[1] Los proyectos del Poder
Ejecutivo debieran tratarse básicamente en sesiones extraordinarias y con los
nuevos legisladores electos el 22.10. Se entiende que si no se logran los
acuerdos necesarios para las votaciones en Diciembre, el tratamiento pasa a
Febrero.
Las
disposiciones de las leyes que se modifiquen y/o incorporen, a su vez, van a
ser implementadas en forma gradual y, por lógica, todavía no se sabe cuáles
serán ni su cronograma de vigencia.
Por
último, los cambios a producirse han sido pre-consensuados a través de un
acuerdo con los gobernadores de provincia y están sujetos a las adhesiones y
condiciones que fijen las respectivas legislaturas.
[2] Según el PL de Presupuesto
2018 el Gasto Público Total del Gobierno Nacional sería de 2.9 B$ (Billones de
Pesos), equivalente a unos 150.000 MD (Millones de Dólares).
[3] El Acuerdo o Consenso Fiscal
firmado el 16.11 entre el presidente Macri y los Gobernadores de Provincia –
salvo San Luis – compromete una serie de modificaciones tributarias y también
la aprobación del PL de Responsabilidad Fiscal, que fija limitaciones al Gasto
Público, al Empleo Oficial y al Déficit Fiscal, así como medidas ligadas al aumento
del endeudamiento público.
[4] La Tasa de Referencia de
Política Monetaria del BCRA, calculada sobre operaciones de Pases Pasivos –
28.75 % anual para 7 días de plazo - está actualmente en línea con las tasas
implícitas de las Letras del Banco Central (Lebac), que pagan una tasa de
interés superior al 29 % en el Mercado Secundario.
Al
31.10.2017 el BCRA tenía colocadas Lebac por 1.18 B$ (equivalentes a unos
67.000 MD) y además tenía Pases Pasivos por 316.600 M$ (Millones de Pesos ≡
18.000 MD).
[5] La Argentina tiene un fuerte
déficit en la Cuenta Corriente de su Balanza de Pagos: fue de 14.500 MD en 2016
y el acumulado al 30.6 de este año ya suma 12.600 MD.
Dentro
de estos totales, una parte de los déficits corresponde a la Balanza Comercial
(Exportaciones – Importaciones), que en 2016 fue de 4.500 MD y en el primer
semestre del 2017 era de 1.300 MD.
[6] Según el PL de Presupuesto
2018 el Déficit Fiscal del corriente año sería – en valor absoluto - de 633.800 M$ (≡ 32.800 MD) y el año que viene
pasaría a 681.800 M$ (≡ 35.300 MD).
El
Fondo Monetario (FMI), así como las Agencias Calificadoras de Riesgo – caso
Standard & Poors y Moody´s – y distintos analistas financieros (locales e
internacionales) se lo están observando cada vez con mayor insistencia al
gobierno Macri.
[7] El Estado Argentino no
amortiza los vencimientos de Capital sino que los refinancia en forma total, es
decir, pagando deudas con nuevas deudas; y además contrae endeudamiento
adicional.
En
2018 está previsto que caigan obligaciones por valor de 66.600 MD y el gobierno
Macri proyecta colocar deudas por 113.000 MD, esto es, colocando obligaciones
nuevas por 46.400 MD.
Hasta
el último centavo de deuda que vence se cancela con nueva deuda.
Lo
que sí se paga son los Intereses de la Deuda – que son parte del Gasto Público
Corriente y, como tales, factor determinante del crecimiento del Déficit Fiscal
– que sumaron unos 10.000 MD en 2016,
serían unos 14.000 MD este año y ascenderían a 21.000 MD en 2018.
De
hecho, los Intereses a Pagar constituyen el rubro más importante del Gasto
Público: en 2018 son 406.500 M$ (≡ 21.000 MD). Son más que los gastos
previsionales netos (erogaciones – ingresos), que suman unos 300.000 M$.
Paradójica
o sintomáticamente las autoridades, la clase política y la dirigente en su
conjunto, los analistas económico-financieros y los medios de difusión en
general se lamentan del crecimiento del Gasto Público que pesan sobre el
Presupuesto y determinan el incremento del Déficit Fiscal pero nadie dice nada
con respecto al monto, ritmo de aumento e incidencia de los Intereses de la
Deuda Pública, que son el principal componente de dicho déficit.
[8] La Deuda Pública Nacional es
la que correspondería a la suma de los pasivos de Nación, Provincias,
Municipios, BCRA y Bancos Oficiales, Empresas del Estado, Organismos
Nacionales, Fondos Fiduciarios y juicios contra el Estado con sentencia en
firme.
Esta
información se mantiene en secreto y sólo se conoce la Deuda del Estado Central
(307.300 MD, al 30.6.2017), la del BCRA (fundamentalmente por Lebac en pesos
equivalentes a 67.000 MD al 31.10.2017) y la del consolidado de las Provincias
(515.800 M$ ≡ 33.500 MD al 31.3.2017).
